Адміністративно-державне управління розглядається як здійснення державної політики через систему адміністративних установ, коли відповідальність за виконання державних рішень спускається зверху донизу. Державне адміністрування – це діяльність професійних державних службовців по здійсненню суспільної політики.[376] Виділяють шість основних напрямів діяльності державного адміністрування: виконання рішень, обслуговування, регулювання, ліцензування, збір інформації та комунальне господарство.[377]

За значенням наслідків, які виникають в результаті використання форм управлінської діяльності, виділяють: 1) правові форми державного управління; 2) організаційні (неправові) форми державного управління. Правова, за допомогою якої фіксуються управлінські рішення і дії, що мають юридичний зміст (встановлення і застосування правових норм). До правових форм управління в НБУ відносяться форми, використання яких спричиняє настання юридично вагомих наслідків, серед яких дії щодо прийняття: 1) актів управління: інструкцій, наказів, розпоряджень, листів тощо; 2) документів управлінського характеру: планів, регламентів, положень, інших аналогічних документів, що набирають чинність лише в результаті їх затвердження актами управління (наприклад, постановами Правління НБУ). Без затвердження вони не мають юридичної сили; однак після затвердження вони в переважній більшості являють собою змістовну частину нормативних актів управління; 3) документи, які є інструментом зв’язків типу „об’єкт – суб’єкт” і мають інформаційний характер: статистичні звіти, пропозиції, узагальнення, рекомендації, довідки тощо; 4) документів, які є засобом реєстрації, обліку і контролю за виконанням актів управління та здійснення функцій управління: реєстри, акти перевірок та ревізій, схеми, графіки тощо.[378]

Організаційні (неправові) форми – такі, що не мають безпосереднього юридичного значення. Такі форми або передують правовим (проведення перевірок, за результатами яких видається юридичний акт), або настають за ними (наради з приводу реалізації юридичного акту). Організаційні заходи дають можливість переконувати тих, хто повинен брати участь у здійсненні законів, планів, постанов, у важливості і необхідності розпоряджень, що містяться у них.[379]

На центральний банк будь-якої держави покладено забезпечення стабільності національної валюти. Таке забезпечення може здійснюватися лише при дотриманні декількох базових вимог, серед яких одна з головних – стабільне функціонування банківської системи. При цьому слід розуміти, що проблема стабільності, надійності, рівноваги банківської системи переростає національні кордони. Якщо центральний банк держави є незалежним, він є її єдиним емісійним центром. А питання емісії –завжди болюче для країн, що будують ринкову економіку. Значне інфляційне збільшення грошової маси в обігу на протязі незначного строку може сприяти стимулюванню зниження рівня відсоткових ставок, а також викликати зростання виробництва, збільшення зайнятості населення, підвищення рівня життя. Але все це – на дуже незначний період часу. А потім – неминуча інфляція, яка буде доповнюватися підвищенням цін, зростанням безробіття, підвищенням рівня відсоткових ставок, стагнацією виробництва.

Виважену і обережну політику, зорієнтовану на стабільну перспективу, може проводити лише незалежний центральний банк. Це залежить і від політичних факторів, зокрема від характеру політичних інтересів владних структур у монетарній політиці. Сьогодні політики і чиновники зацікавлені отримати від монетарної політики позитивний ефект якомога скоріше, тобто зацікавлені у зростанні грошової маси, в інтервенційній грошовій політиці за короткий проміжок часу, навіть якщо це призведе в майбутньому до інфляції. І тому країна, де центральний банк підпадає під серйозний вплив політиків, тобто втрачає незалежність, може гарантовано очікувати інфляцію. Стабілізація не може дозволити собі бути слабкою. Як зазначав німецький економіст, автор класичної грошової реформи в Німеччині Ерхард, “м`які” засоби не створюють твердих валют”.[380]

Політичний вплив на центральний банк тягне за собою і економічний. В умовах перехідної економіки незалежний центральний банк більш потрібний ніж потім, коли буде побудована ринкова економіка, тому що потім він буде мати більше можливостей для маневрування, політичний тиск не буде таким жорстким і негативним за наслідками.[381]

Як свідчить аналіз законодавчих актів та організації діяльності банківських систем, центральні банки у більшості ринкових економік мають виконувати такі головні функції: а) втілювати монетарну політику; б) регулювати національну валюту і бути єдиним емісійним центром; в) захищати національні та міжнародні резерви й управляти ними; г) діяти як фінансові консультанти уряду й парламенту; д) регулювати процентні ставки в межах здійснюваної грошово-кредитної політики; е) здійснювати банківське регулювання та нагляд за банківською системою і процесом клірингу.[382]

Професор Л.К. Воронова вважає, що всі функції національного банку можна об`єднати у дві групи: організаційні (організація й управління грошовим обігом) й захисту інтересів вкладників і кредиторів. У межах цих функцій НБУ і видає нормативно-правові акти. [383]

Аналізуючи правові засади діяльності центробанку України, слід відзначити, що процес становлення законодавства про Національний банк України та банківську систему розпочався з моменту прийняття Верховною Радою України Декларації про державний суверенітет України[384] та Закону Української РСР „Про економічну самостійність Української РСР”.[385] Було визнано, що банківська система України складається з Національного банку, Зовнішньоекономічного банку, комерційних банків та інших кредитних установ різних форм власності. На законодавчому рівні було проголошено, що Національний банк України є вищою кредитною та емісійною установою держави, підзвітний Верховній Раді України і проводить у республіці єдину державну грошово-кредитну та валютну політику, координує діяльність банківської системи в цілому, організує міжбанківські розрахунки, здійснює функції резервного банку.

Після прийняття вказаних законодавчих актів постало питання про створення власної банківської системи, що утворилася з прийняттям 20 березня 1991 р. Закону „Про банки і банківську діяльність”. Український республіканський банк Держбанку СРСР було оголошено власністю України і на його базі створено Національний банк України.[386] Саме з прийняттям цього закону пов’язують перший етап реформування банківської системи України. В Україні були закладені основи класичної дворівневої структури банківської системи, яка включає Національний банк України як головний банківський інститут, що є емісійним центром держави і відповідає за управління всією грошово-кредитною системою, та банківський сектор, представлений мережею комерційних банків, які за умови здорової конкуренції покликані задовольняти потреби населення країни і народне господарство в банківських послугах і створювати умови для стабілізації та поступового піднесення національної економіки.

Відмовившись від комерційної банківської діяльності, Національний банк ставав відповідальним за проведення грошово-кредитної політики, емісію грошей, за визначення курсу грошової одиниці відносно валют інших країн, створення сприятливих умов для міжбанківських розрахунків, за регулювання діяльності комерційних банків, тобто їх реєстрацію, ліцензування і нагляд. Влітку 1991 р. НБУ видав ряд інструкцій, що закріплювали його верховенство над комерційними банками. В серпні того ж року було встановлено розмір мінімальних статутних фондів для комерційних банків, висунуто вимогу всім банкам, зареєстрованим колишнім Державним банком СРСР, перереєструватися в НБУ.[387]

Прийнятий у 1999 р. Закон України "Про Національний банк України" заклав нові підходи щодо організаційної структури та правового статусу органів управління центрального банку України. Згідно з Конституцією України та статусним законом керівними органами центробанку держави є Голова НБУ, Рада НБУ та Правління НБУ. Якщо згадати процес прийняття закону "Про Національний банк України", то серед проблем, пов'язаних з розглядом законопроекту в парламенті, було бажання уряду отримати можливість втручатися в проведення грошово-кредитної політики на принципах "погодження з Національним банком". Така можливість мала достатньо сумнівний характер, оскільки за Конституцією України Кабінет Міністрів України не наділений зазначеними повноваженнями. Саме на Національний банк України покладено завдання забезпечити стабільність національної грошової одиниці.

Коли політики мають вплив на центральний банк, який впроваджує монетарну політику, вони мають можливість здійснювати постійний політичний тиск і цим викликати інфляційні процеси. Це об'єктивний фактор, і пояснюється він тим, що однією з основних цілей, які ставлять перед собою політики, – можливість виграти наступні вибори. Тому, звичайно, в них немає часу зосереджуватися на довгострокових цілях, наприклад на забезпеченні стабільного рівня цін (це завдання розглядається як одне з базових для центробанку у національних законодавствах європейських країн). Звичайно, для політичних кіл більш актуальні проблеми безробіття або зниження високих процентних ставок. Навпаки, якщо орган, що здійснює монетарну політику, автономний, він має реальну можливість ставити перед собою довгострокові завдання і поступово їх вирішувати, сприяючи у такий спосіб стабільності національної валюти та стабільності цін.

На жаль, чинне вітчизняне законодавство в Раду Національного банку ввело саме політиків, які (як буде розкрито нижче) не несуть відповідальності за прийняття рішень у сфері грошово–кредитної політики.

У поняття автономії центрального банку включається цілий ряд показників. Зокрема можна зазначити, що автономія означає наділення центрального банку свободою дій, а також забороною переглядати чи скасовувати рішення керівних органів центрального банку будь-якими органами законодавчої або виконавчої влади, за винятком оскарження таких актів в судовому порядку. В той же час автономія центрального банку ні в якому разі не означає відсутності співробітництва між центральним банком, урядом і парламентом, а також іншими державними органами. Для здійснення врівноваженої економічної політики ці інститути повинні погоджувати між собою свої дії. Мова йде і про економічну політику, яку проводить уряд, і про прийняття та виконання бюджету, який розробляється урядом, а схвалюється парламентом. Сюди ж доцільно включати й основні засади грошово-кредитної політики, які розробляються Радою Національного банку і доводяться до відома Верховної Ради України. Співробітництво є одним з головних факторів взаємодії цих інститутів для стабільного економічного розвитку держави.

У світовій банківській практиці найбільш незалежними вважаються центральні банки Німеччини та Швейцарії. Законодавством цих держав не надається право державі на втручання в грошову політику центрального банку. Німецький федеральний банк зобов'язаний у відповідності з його завданнями підтримувати загальну економічну політику уряду. Він не підпорядковується при виконанні своїх обов'язків, встановлених законом, Федеральному Уряду. Німецький федеральний банк ставить за основну мету своєї політики захист стабільності німецької марки і боротьбу з інфляцією. Відповідно до закону про Німецький федеральний банк від 1957 р. ця мета є складовою фундаменту його автономії. Конрад Аденауер говорив, розкриваючи позицію уряду щодо незалежності центрального банку: “Незалежність центрального банку не завжди зручна, але це вельми заспокоює”.[388]

Незалежність центрального банку слід розглядати як запоруку соціальної стабільності, нормального розвитку суспільства, міцного конституційного ладу тощо. Як зазначив Ю.В. Килимник, автономний статус центрального банку є фактором сили країни, а не навпаки.[389]

Зокрема, у відповідності зі ст. 108 Договору про Євпроейське співтовариство Європейський центральний банк є незалежним. Його незалженість складається з п`яти компонентів: 1) цільова автономія; 2) фукнціональна автономія; 3) інституційно-фінансова автономія; 4) особиста автономія; 5) юридична автономія. Основна мета діяльності ЄЦБ – підтримка стабільності цін, тобто боротьба з інфляцією.[390]

Індикатором могутньої економіки і сильних грошей є стан платіжного балансу країни та її місце в світові торгівлі, що випливає зі стану світового розподілу праці. В Маастріхті прийнято жорсткі умови для вступу в зону єдиної валюти: дефіцит бюджету має бути не більше як 3% ВВП, публічний державний борг (внутрішній та зовнішній) – не більше як 60% ВВП.[391] Відповідно до Маастріхтських угод європейські держави – члени Європейського Союзу зобов`язані привести свої закони про центробанки до єдиного знаменника: “центральні банки повинні бути виведені з-під контролю виконавчої влади”. Першою це зробила Франція. Україна, яка стала 37-м членом Ради Європи, також повинна розробляти свої закони так, щоб вони були сумісні з принципами Угоди про створення Європейського Союзу, оскільки зв`язки України з ЄС ставатимуть все тіснішими.

Існує ряд критеріїв, на підставі яких можна говорити про ступінь незалежності центрального банку держави: статутні положення, інституційні та політичні особливості центральних банків, в тому числі спосіб призначення або усунення Правління та Голови банку, розміри його власності та непорушність рішень банку іншими структурами уряду. Вважається, що ступінь незалежності банків Італії, Франції, Великобританії значно нижча, ніж банків ФРН, Швейцарії, Японії та США.[392]

У США Федеральна резервна система, яка уособлює в собі виконання функцій центробанку, складається з декількох підрозділів, через діяльність яких і втілюється проведення грошово-кредитної політики в країні.[393] ФРС являє собою автономну структуру федерального уряду США, яка є цілковито незалежною від будь-якого політичного впливу або впливу з боку урядових органів. Вона звітує про свою діяльність перед Конгресом, однак в той же час перебуває поза будь-яким прямим контролем з боку виконавчої влади. Члени Ради Управителів федерального резерву призначаються на 14 років, на протязі яких не можуть бути усунутими зі своїх посад. Однак цей строк є граничним, і повторно вони також не можуть бути призначеними. Рада управителів забезпечує формування грошово-кредитної політики, контролює та регулює діяльність банків – членів ФРС, видає нормативні акти. Президент ФРС очолює раду управителів і подає річний звіт Конгресу та двічі на рік інформує про стан економіки та грошової політики.[394]

З економічної точки зору незалежність ФРС пояснюється тим, що свої доходи вона одержує з цінних паперів, якими володіє, і в значно меншому ступені – від надання позичок іншим кредитно-фінансовим установам. Отримання прибутку не є метою діяльності Федеральної резервної системи, більшу частину свого чистого доходу вона передає Міністерству фінансів, тобто не накопичує доходну частину. В той же час завдяки тому, що система не одержує бюджетних асигнувань, вона не підпадає під контроль Конгресу, який вирішує ці питання.

Окреме місце в системі центральних банків європейських країн займає Бундесбанк, який наділений визначально високою мірою незалежності.[395] Закон про Німецький Федеральний банк зобов`язав його, виконуючи свою задачу, сприяти проведенню загальної економічної політики федерального уряду.[396] Бундесбанк повинен підтримувати загальну економічну політику федерального уряду лише в тій мірі і до тих пір, поки це сумісно із його власною задачею забезпечувати стабільність валюти. До яких пір досягнення мети – забезпечення стабільності національної валюти – сумісно з економічною політикою уряду, Бундесбанк має право визначати на свій розсуд. Прийняття рішень в галузі грошово-кредитної політики здійснюється ним самостійно без будь-якого впливу зі сторони.

Однак незалежність Бундесбанку має певну специфіку. Закон, що гарантує його незалежність, не має конституційного рангу і тому може бути змінений відносною більшістю бундестагу. Крім того, федеральний уряд залишає за собою ряд компетенцій в галузі валютної політики, наприклад щодо прийняття рішення про вступ до системи з фіксованим обмінним курсом або до валютного союзу. Не можна випускати з уваги і те, що Бундесбанк залежить від громадського схвалення своєї грошової політики. Він може провадити політику стабільності всупереч можливому опору партій та уряду лише тоді, коли він може бути впевнений у підтримці населення, для якого стабільна валюта є однією з основоположних умов суспільного існування.[397]

Згідно із тенденцією, що склалася у взаємовідносинах між центральним банком та урядом, вони постійно підтримують тісний плідний зв`язок: Бундесбанк консультує уряд не лише на вимогу останнього, а з будь-яких питань, які він вважає істотними з точки зору валютної та грошово-кредитної політики, а уряд, у свою чергу, бере участь в засіданнях ради Бундесбанку та запрошує його членів до участі в роботі кабінету з питань валютно-політичного характеру. Керівництво в Бундесбанку здійснює рада Центральних банків. Виконавчим органом є Рада директорів, до складу якої входять Президент, віце-президент, 6 членів ради директорів та президенти земельних центральних банків. Президент Бундесбанку та інші члени призначаються Президентом Федерації за поданням федерального уряду. Винятком є президенти центробанків земель, які призначаються за поданням Бундесрату.

Банк Франції, який був створений як акціонерне товариство з капіталом в 30 млн франків 18 січня 1800 р. першим консулом Наполеоном Бонапартом з метою сприяти поновленню економічної діяльності після сильного спаду під час революції, сьогодні також служить прикладом центробанку, що діє на засадах автономії.

Зокрема, прийнятий закон Франції від 4 серпня 1993 р., яким внесені зміни до врегулювання правового статуту центробанку, розглядається як вирішальний момент в історії Банку Франції. Чотири основних статутних положення гарантують Банку його незалежність: 1) Банк Франції перш за все відповідає за визначення та проведення грошово-кредитної політики; 2) законом передбачено, що Банк Франції визначає та проводить грошово-кредитну політику для забезпечення стабільності цін; 3) незалежність Банку доповнюється колегіальністю: Рада з грошово-кредитної політики, включаючи „дев’ять мудреців”, відповідає за визначення грошово-кредитної політики. Індивідуальна незалежність членів цієї вищої інстанції також гарантується положеннями про їх призначення та строки повноважень; 4) для забезпечення повної незалежності при здійсненні завдань Ради з грошово-кредитної політики закон забороняє його членам запитувати або приймати вказівки від Уряду або будь-якої іншої особи.[398]

Банк Франції повинен “виконувати свою місію в рамках загальної економічної політики Уряду”. Це положення не наносить шкоди незалежності грошово-кредитної політики, а навпаки – незалежність більш забезпечена та відповідальність чітко визначена. Прем’єр-міністр та міністр економіки та фінансів можуть приймати участь у засіданнях Ради з грошово-кредитної політики, але без вирішального голосу.

Закон Іспанії “Про автономію Банку Іспанії”, прийнятий у 1994 р. урядом Іспанії, розглядається експертами Світового банку як зразок законодавчого акта, найкраще сумісний із законами Європейського Союзу. Відповідно до норм даного закону, Банк Іспанії є спеціальною інституцією, підпорядкованою уряду в загальних рамках, але він користується повною автономією у сфері монетарної політики для того, щоб краще захищати мету цінової стабільності, визначену в самому законі. Термін “автономія” у назві закону означає: 1) уряд не може мати заборгованості перед Банком Іспанії, оскільки це позбавить банк його ініціативи щодо грошової емісії; 2) Банку Іспанії не дозволяється отримувати прямі інструкції від уряду стосовно проведення банком грошово-кредитної політики; 3) автономія вимагає, щоб термін роботи керуючого банком був відносно довгим і приводи для його звільнення були чітко визначені.

В Латвії для забезпечення незалежності центрального банку, законом затверджено, що Рада банку – його вищий орган. Він обирається строком на 6 років, на протязі якого не може бути відкликаний. Рада банку складається з 8 чоловік. Очолює Раду Керуючий Банку Латвії, який обирається парламентом. Саме Керуючий Банку подає парламенту кандидатури інших членів Ради банку. Члени Ради банку не мають права працювати в будь-якому іншому місці, вони працюються у центральному банку на постійній основі. Іншого контролю над центральним банком не здійснюється. Рада банку обирає правління, яке займається практичною поточною діяльністю. Рада банку має повну бюджету незалежність: вона сама затверджує бюджет центрального банку, рівень заробітку його працівників. Вона впроваджує грошово-кредитну, валютну політику.[399] На думку фахівців, банківська система Латвії досягла вельми високого рівня і може слугувати за зразок для всіх постсоціалістичних країн.

У Російській Федерації Банк Росії в межах наданих йому повноважень є незалежним у своїй діяльності, а федеральні органи державної влади, органи державної влади суб`єктів РФ і органи місцевого самоврядування не мають права втручатися в діяльність Банку Росії щодо реалізації закріплених законом функцій та наданих повноважень (ст. 5 Федерального закону).[400] У випадку втручання в його діяльність Банк Росії інформує про це Державну Думу і Президента РФ. При прийнятті федеральними органами державної влади, органами державної влади суб`єктів РФ та місцевого самоврядування правових актів, що не відповідають, на думку Банку Росії, чинному законодавству та порушують його незалежність, Банк Росії вправі звертатися до судів з вимогою про визнання таких правових актів недійсними (ст. 5 Федерального закону). В той же час, як зазначає Я.А. Гейвандов, головні управління (національні банки) Банку Росії не можуть не враховувати рекомендації місцевих органів влади й управління при прийнятті рішень щодо розподілення та використання централізованих кредитних ресурсів, а також зобов`язані забезпечити взаємодію Банку Росії з органами державної влади суб`єктів РФ й органів місцевого самоврядування, на території яких вони знаходяться. [401]

Керівництво центральним банком Росії здійснює Рада директорів, що є органом банку. Її персональний склад – 13 осіб: Голова Банку Росії, який призначається Державною думою Росії за поданням Президента, та 12 членів, які також призначаються Держдумою за поданням Голови банку за згодою Президента. Рада директорів у взаємодії з урядом Росії розробляє та забезпечує здійснення грошово-кредитної політики і є підзвітною Думі. Ще один орган – це Національна банківська рада, яка створюється з представників палат Федерального зібрання, Уряду, Президента, Банку Росії, кредитних установ, експертів і являє собою виключно дорадчий орган Центробанку Росії, який не має владних повноважень.

Таким чином, розглядаючи статус центральних банків, ми говоримо про рівень автономії як самого банку, так і його вищих органів. Як видно, залежно від державного устрою та форми правління коливаються і автономність, повноваження та порядок призначення керівних органів центральних банків. Для незалежності центральних банків у багатьох розвинених країнах засади і програми грошово-кредитної політики виробляються або самими центральними (емісійними) банками, або створеним всередині банку його структурним підрозділом.

До критеріїв автономії центрального банку можна віднести: 1) залежність центрального банку від інших органів державної влади; 2) фінансові відносини між урядом і центральним банком; 3) процедуру призначення на посаду голови та членів керівних органів; 4) строк повноважень голови та членів керівних органів; 5) стабільність посад голови та членів керівних органів; б) "інтерналізацію" керівних органів банку.[402] Відповідно до методів забезпечення незалежності центробанку відносять: обрання, призначення та відсторонення від посади керівника та інших вищих посадових осіб центробанку; усунення втручання з боку уряду та парламенту; принципи співробітництва з урядом; бюджетний нагляд та документальний аудит.[403]

Відповідно до чинного законодавства України, що базується на Конституції України, Національний банк України є підзвітним Верховній Раді України. НБУ не розглядається як піднаглядовий або підконтрольний орган будь-якому іншому органу законодавчої або виконавчої влади. З Кабінетом Міністрів НБУ проводить взаємні консультації з питань грошово-кредитної політики, розробки і здійснення загальнодержавної програми економічного та соціального розвитку. Відповідно до Закону «Про Національний банк України» не допускається втручання органів законодавчої та виконавчої влади або їх посадових осіб у виконання функцій і повноважень Ради Національного банку чи Правління Національного банку інакше, як в межах, визначених цим Законом.

НБУ входить до кола осіб (народні депутати, Президент України, Кабінет Міністрів України), які наділені правом законодавчої ініціативи. Це надає йому права вносити до Верховної Ради України законопроекти або пропозиції щодо зміни чинного законодавства, а також самостійно приймати рішення в межах грошово-кредитної політики.

Щодо статусу керівника центрального банку, то Конституція України в ст. 85 п. 18 закріплює високий статус Голови НБУ в ієрархії державних посад: призначає на посаду та звільняє з посади Голову Національного банку України Верховна Рада України конституційною більшістю голосів за поданням Президента України. Цим підтверджується ефективність статусу керівника і значимість самого центрального органу державного управління, оскільки майже всі інші міністри призначаються на посаду в силу ст. 106 п. 10 Конституції України Президентом за поданням Прем'єр-міністра, а звільняються з посади безпосередньо за рішенням Президента України. [404] Слід згадати, що до прийняття Конституції України Національний банк відносився до спеціалізованих органів виконавчої влади, що створювались для виконання будь-якої однієї функції управління, яка мала міжгалузевий характер. А згідно зі ст. 115 Конституції Української РСР від 20 квітня 1978 р. Голова Правління центробанку входив до складу Кабінету Міністрів Української РСР.[405]

Строк повноважень Голови НБУ – 5 років (згідно зі ст. 18 Закону „Про Національний банк України”).[406] У разі не затвердження Верховною Радою України кандидатури, запропонованої Президентом України, питання керівництва Національним банком, а також порядок внесення нової кандидатури регулюються Законом України "Про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України". Одна кандидатура може вноситись не більше двох разів.

Звільнення з посади Голови НБУ також здійснюється Верховною Радою України за поданням Президента України у таких випадках: 1) закінчення строку повноважень; 2) набрання законної сили обвинувальним вироком суду -у скоєнні кримінального злочину; 3) у зв'язку з заявою про відставку за політичними або особистими причинами, поданою у письмовому вигляді та прийнятою Президентом України; 4) смерті або на підставі рішення суду про оголошення особи померлою або визнання безвісно відсутньою; 5) припинення громадянства або виїзду за межі України на постійне місце проживання; 6) за поданням Президента України в межах його конституційних повноважень. Наявність останнього положення робить посаду голови центробанку певною мірою залежною від коливань політичного курсу органів державної влади, що не завжди залежатиме від професіоналізму головного банкіра країни. Саме це спостерігалося в протистоянні представників парламентської більшості та опозиції у вирішенні питання про кандидатуру Голови НБУ в листопаді – грудні 2002 р.

Процес формування керівництва та визначення строків його повноважень є важливим фактором політичної незалежності центрального банку. В переважній більшості економічно розвинених країн керівники банку призначаються або обираються із числа кандидатур, запропонованих керівником держави або урядом. У процесі формування керівництва центрального банку з боку урядових структур закладено важливий стимулюючий механізм, який об`єднує декілька основних аспектів, а саме:

1) строки, на які призначаються керівники банку, як правило, перевищують строк дії мандату виконавчої влади (про що говорилося вище), що дає можливість усунути в діяльності центрального банку елемент політичної нестабільності у період передвиборних кампаній та змін уряду;

2) керівництво центрального банку не може бути відкликане раніше встановленого строку. Наприклад, у США, ФРН дострокове припинення повноважень голови та членів директорату взагалі не допускається, а в Нідерландах, Данії, Бельгії ця процедура є дуже складною.

Якщо Голова центробанку не відповідає встановленим до нього вимогам, він може бути звільнений. Якщо ж він сприятиме в своїй діяльності виконанню головної функції банку – забезпеченню стабільності національної валюти – то немає сенсу обмежувати термін його повноважень.

Важливим для автономії є й інтерналізація керівних органів банку. Як доводить практика діяльності центральних банків, інтерналізація керівних органів банку, тобто неможливість суміщення посад, завжди є одним з основних чинників, що впливає на незалежність центрального банку у сфері проведення грошово-кредитної політики. Якщо інтерналізація повна, члени керівних органів, тобто ради чи правління банку, є постійними працівниками центрального банку, не можуть мати інших державних посад чи займатися підприємницькою діяльністю. Виняток, як правило, становить наукова та викладацька діяльність.

При застосуванні принципу інтерналізації посадові особи будуть відданими саме організації діяльності центрального банку, сторонній вплив на них буде обмеженим. Звичайно, не можна говорити про те, що особи, які займають відповідні посади в керівних органах банку, можуть працювати у політичному вакуумі. Однак не можна повноцінно працювати і забезпечувати інтереси абсолютно різних посад, які можуть поєднуватися із публічними посадами або активною політичною діяльністю. Грошово-кредитна політика базується на довготривалих макроекономічних цілях, а політичний діяч не може собі дозволити не отримувати наявні результати тривалий час, тому що йому необхідно підтримувати певний імідж серед виборців.

Ще один важливий аспект – займати посади в керівних органах центрального банку повинні фахівці, які розуміються на питаннях монетарної політики. Якщо вже рада повинна відігравати серйозну роль у визначенні та формуванні принципів й основних засад грошово-кредитної політики, то її члени повинні бути постійними професійними службовцями банку, виступати експертами у сфері монетарної політики і не займатися жодною іншою діяльністю. Це одне з положень, перевірених міжнародною банківською практикою.

Принципу інтерналізації в повній мірі відповідає організація Правління Національного банку і абсолютно не відповідає порядок формування Ради НБУ. Голові, членам Правління та службовцям Національного банку України заборонено бути народними депутатами України, членами Уряду України, займатися підприємницькою діяльністю, виконувати роботу за сумісництвом, крім викладацької діяльності. Службовцям Національного банку забороняється входити до керівних органів та бути акціонерами комерційних банків та інших фінансово-кредитних установ. Усім, хто працює в НБУ, заборонено брати позички від будь-яких кредитних установ, за винятком Національного банку. Такі обмеження встановлені для запобігання тиску на керівників і службовців Національного банку України з боку будь-яких органів держави або кредитно-фінансових установ. У той же час на службовців центробанку поширюється Закон України „Про державну службу”, а також нормативно-правові акти, що регулюють статус державного службовця.[407]

В особливому положенні в порівнянні з працівниками Національного банку, членами його Правління знаходяться члени Ради НБУ. Члени Ради НБУ здійснюють свої повноваження на громадських засадах, не одержуючи при цьому офіційної плати від банку. Отже, можна зробити висновок, що члени Ради НБУ не можуть розглядатися як його службовці. Вони можуть займати інші державні посади, займатися іншими видами діяльності. За своїм персональним складом, представленим на сьогоднішній день, більшість членів Ради НБУ – народні депутати. України. Таким чином, створюються реальні підстави для зовнішнього втручання активних політичних діячів в організацію та проведення монетарної політики центробанку (Див. Додаток Ѓ).

До складу Ради Національного банку входять члени Ради Національного банку, призначені Президентом України та Верховною Радою України. Голова Національного банку, який призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України, входить до складу Ради Національного банку за посадою. Президент України та Верховна Рада призначають по сім членів Ради Національного банку шляхом прийняття відповідного Указу або Постанови. Строк повноважень членів Ради Національного банку – сім років, крім Голови Національного банку, який входить до складу Ради Національного банку на строк здійснення ним повноважень за посадою.

За Законом „Про Національний банк України” Рада Національного банку очолюється не головою НБУ, якого призначає Парламент, а своїм Головою, якого обирають члени Ради строком на три роки. Членом ради може бути громадянин України, який має вищу економічну чи фінансову освіту або науковий ступінь у галузі економіки та фінансів і досвід постійної роботи в органах законодавчої влади або на керівних посадах центральної виконавчої влади або ж наукової роботи за фінансовою чи економічною тематикою. Рада Національного банку аналізує вплив грошово-кредитної політики України на стан соціально-економічного розвитку України, вносить рекомендації Правлінню НБУ стосовно методів та форм прогнозування макропоказників економічного й соціального розвитку України, грошово-кредитної політики, політики курсоутворення, валютного регулювання, розвитку банківської системи, окремих нормативних актів з питань банківської діяльності; затверджує кошторис НБУ, встановлює форми оплати праці працівників НБУ, зовнішньо-економічні договори, бухгалтерський баланс НБУ і публікує його, визначає порядок покриття збитків та порядок відрахування доходів Державного бюджету та має багато інших повноважень.

Рада Національного банку не може давати рекомендації щодо доцільності призначення на посади чи звільнення з посад Голови Національного банку, членів Правління Національного банку або давати персональну оцінку діяльності окремих посадових осіб Національного банку. Рада Національного банку дає оцінку діяльності Правління Національного банку щодо виконання Основних засад грошово-кредитної політики та з інших питань, рішення з яких є обов'язковими для Правління Національного банку. У разі неодноразового невиконання або неналежного виконання Правлінням Національного банку рішень Ради Національного банку, які є обов'язковими згідно з законом, Рада Національного банку має право звернутися до Голови Національного банку або до Верховної Ради України та Президента України з викладенням своїх позицій.

Рада НБУ вносить рекомендації Правлінню НБУ стосовно окремих заходів монетарного та регулятивного характеру та їх впливу на економічний та соціальний розвиток України, а також стосовно політики курсоутворення та валютного регулювання. Такі рекомендації безпосередньо стосуються основних інструментів монетарної політики; саме в них і реалізується конституційний статус Ради НБУ, на яку покладено розробку Основних засад грошово-кредитної політики. Хоча зразу ж слід відзначити колізію в законодавстві, оскільки згідно з Законом „Про Національний банк України” такі Основні засади грошово-кредитної політики розробляються Радою НБУ і подаються для інформування до Верховної Ради України до 15 вересня разом із проектом закону „Про Державний бюджет України” на наступний рік; згідно з Бюджетним кодексом України їх подання передбачено до 15 червня. Неузгодженість процесуальних строків на рівні нормативно-правових актів тягне за собою виникнення проблем у здійсненні співпраці уряду та центробанку. Зокрема, у 2002 р. центробанк скаржився на те, що не отримав на відміну від інших органів державної влади проекту закону „Про Державний бюджет України”, внаслідок чого монетарні показники, запропоновані урядом та центробанком, розходяться. Саме такий стан законодавства дає підстав вважати за доцільне внести зміни для усунення наявної законодавчої колізії.

Правління НБУ зобов’язане розглянути і надіслати письмову мотивовану відповідь на внесені Радою НБУ рекомендації протягом п’яти робочих днів. Крім вищезазначеного, Рада Національного банку наділена правом відкладального вето щодо окремих рішень Правління НБУ, зокрема з питань:

а) диверсифікації активів Національного банку та їх ліквідності;

б) лімітів позабалансових зобов'язань;

в) формування резервів, покриття фінансових ризиків;

г) порядку відрахувань доходів до Державного бюджету України;

д) мінімального розміру золотовалютних резервів;

е) з інших питань, віднесених до її компетенції.

Причому таке вето може бути накладено і на рішення Правління, які вже набрали чинність. Вето може бути подолане лише при підтвердженні попереднього рішення двома третинами від загальної кількості членів Правління НБУ не пізніше п’ятиденного строку від дня застосування.

Водночас наявність таких важелів впливу як право на затвредження річного кошторису Національного банку України та погодження кандидатур членів Правління НБУ фактично зводить нанівець бажання виконавчого органу центробанку активно намагатися подолати вето Ради НБУ.

Можна цілком погодитися з думкою проф. Воронової Л.К. щодо фактично обов’язкового характеру рекомендацій Ради Національного банку.[408] Слід відзначити, що у Законі не передбачено ніякої відповідальності Ради Національного банку за прийняті рішення, проте ст. 19 п. 8 Закону встановлює одноосібну відповідальність Голови Правління перед Верховною Радою України за діяльність Національного банку (а відповідно і за діяльність Ради як вищого органу управління Національним банком України). Таким чином, порушується адресність відповідальності та неспівпадіння її за суб’єктивним складом, що суперечить загальноприйнятій концепції юридичної відповідальності.

Іншим керівним органом Національного банку України є Правління, до повноважень якого законом віднесено забезпечення реалізації грошово-кредитної політики через відповідні монетарні інструменти, організацію виконання інших функцій Національного банку та управління його діяльністю. Відповідно до ст. 16 закону про Національний банк очолює Правління Голова Національного банку, який призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України строком на п'ять років. Кількісний та персональний склад Правління затверджується Радою Національного банку за поданням Голови Національного банку на відміну від раніше діючого порядку призначення Президією Верховної Ради України за поданням Голови Правління НБУ.[409] Заступники Голови Національного банку входять до складу Правління за посадою (Див. Додаток Е).

Відповідно до ст. 15 Закону України „Про Національний банк України” до повноважень Правління Національного банку України відноситься прийняття рішень щодо економічних засобів та монетарних методів, необхідних для реалізації Основних засад грошово-кредитної політики та необхідності забезпечення стабільності та купівельної спроможності національної валюти. До цього блоку має входити прийняття рішень про емісію валюти України та вилучення з обігу банкнот і монет, зміну процентних ставок Національного банку, встановлення економічних нормативів для банків та фінансово-кредитних установ, розмір та порядок формування обов'язкових резервів для банків та фінансово-кредитних установ, встановлення лімітів операцій на відкритому ринку, які здійснює Національний банк, про перелік цінних паперів та інших цінностей, придатних для забезпечення кредитів Національного банку, умови допуску іноземного капіталу до банківської системи України. Правління видає нормативні акти Національного банку України та приймає рішення про застосування заходів впливу до комерційних банків, створення та ліквідацію підприємств, установ і організацій Національного банку, участь у міжнародних фінансових організаціях, у капіталі банків та кредитних установ.

Правління подає на розгляд Раді річний звіт Національного банку та проект кошторису доходів та витрат на наступний рік, визначає організаційні основи та структуру Національного банку, затверджує положення про структурні підрозділи та установи Національного банку, статути його підприємств, порядок призначення керівників підрозділів, підприємств та установ, затверджує штатний розпис Національного банку, встановлює порядок надання ліцензій на ведення банківських операцій, затверджує регламент роботи Правління та виконує інші функції, що випливають з основної мети діяльності Національного банку України. Діяльність Правління регулюється також Регламентом роботи Правління Національного банку України, затвердженим його постановою від 30 червня 1995 р. № 164.[410] Відповідно до Регламенту засідання Правління проводяться не рідше одного разу на місяць.

Робота Правління планується щоквартально на підставі пропозицій підрозділів Національного банку України, які подаються відповідальному секретарю Правління у письмовій формі за підписом заступника Голови Національного банку та керівника структурного підрозділу. План роботи Правління затверджує на своєму засіданні. Для розгляду питання на засіданні Правління відповідальні за його підготовку здають секретарю Правління необхідні матеріали (документи) на підпис не пізніше як за 5 робочих днів до засідання. Матеріали включають довідку на ім'я Голови Національного банку та проект постанови, завізований керівниками структурних підрозділів, що мають відношення до обговорюваного питання, а також виконавцем, редактором, керівником юридичної служби та заступником Голови Національного банку, який здійснює загальне керівництво структурним підрозділом, що готував проект постанови. Регламент визначає, що члени Правління ознайомлюються з матеріалами засідань не пізніше як за 2 дні до засідання Правління. Веде засідання Голова Національного банку України, а в разі його відсутності — виконуючий обов'язки Голови. Рішення Правління приймаються простою більшістю голосів його членів та оформлюються відповідними постановами. Контроль за виконанням прийнятих Правлінням рішень здійснює управління загального діловодства.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26