Поняття державної нотаріальної діяльності, засади її здійснення потрібно закріпити й на законодавчому рівні в окремій складовій нового законодавчого акта, усунувши існуючу фрагментарність нормативної регламентації, що сприятиме практичній реалізації контрольної діяльності державних органів, підвищенню його ефективності, прозорості взаємовідносин контрольних органів і підконтрольних суб’єктів нотаріальної діяльності й забезпеченню належного захисту їхніх прав, свобод і законних інтересів.

Розділ 2. Організаційно-правовий механізм державного контролю за нотаріальною діяльністю

2.1 Об’єкт та предмет державного контролю за нотаріальною діяльністю

Державний контроль за нотаріальною діяльністю є різновидом і складовою частиною державного контролю взагалі. Йому притаманні всі ознаки останнього, а отже, його можна визначати і як самостійну функцію державного управління в зазначеній галузі, і як складову управлінського впливу держави на нотаріальну діяльність в цілому, а також, як певну організаційно-правову систему, що традиційно складається із суб’єктів та об’єкта контролю, його мети (завдань) та функцій, принципів та відповідних методів його здійснення. Причому саме такий елемент даної системи, як її об’єкт (підконтрольна нотаріальна діяльність) та його правова природа, визначає особливості та специфіку всіх інших елементів зазначеної системи. Похідною ж від об’єкта постає категорія предмета контролю. Саме такі елементи, як об’єкт і предмет, мають превалююче значення при розгляді контролю за нотаріальною діяльністю як окремого інституту державного контролю та сприяють визначенню його місця в системі контролю.

Перш за все необхідно звернутися до чинного законодавчого визначення. Закон України „Про нотаріат” від 02.09.1993 р. не містить поняття нотаріальної діяльності, але встановлює у ст.1, що нотаріат − це система органів та посадових осіб, на яких покладено обов’язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчинять інші нотаріальні дії, передбачені законом з метою надання їм юридичної вірогідності [4]. Як бачимо, з погляду законодавчого визначення нотаріат трактується як певна інституціональна система спеціальних суб’єктів, об’єднаних спільністю покладеного обов’язку. Л. Радзієвська та С. Пасічник вказують, що законодавче поняття нотаріату містить у собі суб’єктивну (вказує на систему нотаріальних органів) та об’єктивну (вказує на повноваження нотаріальних органів і посадових осіб) сторону діяльності нотаріату, а також мету вчинення нотаріальних дій, та виділяють такі завдання нотаріату: захист і охорона власності, прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб; зміцнення законності та правопорядку; запобігання можливим правопорушенням [44,с. 9−10].

Стосовно досліджень правової природи нотаріальної діяльності на теоретичному рівні, то абсолютна більшість учених, які досліджують ті чи інші питання нотаріату, приділили увагу зазначеному питанню. „Нотаріат в Україні − система органів та осіб, які забезпечують у межах безспірних правовідносин позасудову охорону та захист цивільних прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, територіальних громад і держави шляхом вчинення нотаріальних дій” – саме так визначає поняття нотаріату проект нового Закону України „Про нотаріат” [4].

Згідно з положеннями вищезгаданого законопроекту, нотаріальною діяльністю в Україні визнається незалежна професійна діяльність уповноваженої державою особи, на яку покладено обов'язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені цим Законом, з метою надання їм юридичної достовірності [4].

Доцільно звернути увагу на те, що сприйняття в майбутньому законодавстві категорії „незалежна професійна діяльність” стосовно нотаріальної діяльності відтворює законодавчі положення Податкового Кодексу України, який відносить приватну нотаріальну діяльність саме до незалежної професійної діяльності ( в літературі такі професії називають „вільними” [34, с.5−8]), однак зазначений законопроект передбачає в майбутньому перехід до єдиної організаційної форми здійснення нотаріальної діяльності за прикладом сучасної приватної, але на сьогодні час нотаріат існує у вигляді державного та приватного. Специфічною порівняно з об’єктом державного контролю є приватна нотаріальна діяльність, яка за визначенням багатьох дослідників нотаріату, є дуалістичною, двоїстою. Дуалістичність статусу приватного нотаріуса – ще одне досить поширене визначення в науці, яке походить із традиції так званого „латинського” нотаріату. Воно є одним із фундаментальних принципів − “нотаріальна функція є державною, але виконує її нотаріус незалежно, не будучи підпорядкованим службовій ієрархії державної адміністрації чи будь-яким іншим державним органам ” [42, с.93].

Характеризуючи нотаріальну діяльність як об’єкт державного регулювання, Г. Гулєвська акцентує увагу на визначенні двох основних притаманних їй особливостей: по-перше, змінюючи або доповнюючи деякі свої функції на певних етапах свого розвитку, нотаріальна діяльність залишається незмінною за своєю основною (публічно-правовою) суттю та призначенням, по-друге, у межах одного об’єкта державного регулювання співіснують два елементи, різнопорядкові за своїм правовим статусом – державний нотаріат і приватний, причому правовий статус останнього характеризується дуалістичним статусом при органічному поєднанні публічно-правових (функціонального значення) та приватно-правових (організаційного значення) засад, і це тоді, коли превалює саме публічно-правове начало [23, с.65].

Отже, до особливостей нотаріальної діяльності, які зумовлюють, з одного боку, необхідність державного контролю, а з іншого визначають специфіку його організаційно-правового механізму, потрібно віднести, те, що нотаріальна діяльність за своєю природою є:

− публічно-правовою (виконує делеговану від держави функцію контролю в сфері цивільно-правових відносин та забезпечення ефективних умов для розвитку цивільного обігу), що проявляється у тому, що вчинення нотаріальних дій – не право, а обов’язок нотаріуса, а вчинені нотаріальні дії набувають офіційного визнання; − правозахисною та правоохоронною (здійснює захист та охорону прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб шляхом застосування в кожному конкретному випадку відповідної норми права, надаючи юридичної вірогідності діям і фактам);

− процесуальною із чітко регламентованою процедурою (всі дії вчиняються відповідно до встановленого порядку та правил, недотримання яких призводить до недійсності нотаріального акта);

− бінарною за формою її здійснення (державна та приватна).

Виходячи з того, що загальним об’єктом державного контролю за нотаріальною діяльністю постає, звичайно, сама нотаріальна діяльність як публічно-правовий інститут, безпосередньо ж об’єктом контролю будуть конкретні дії підконтрольних суб’єктів, пов’язані з їхньою нотаріальною діяльністю, зупинимося на характеристиці системи підконтрольних суб’єктів (осіб, на яких покладено обов’язок вчинення нотаріальних дій).

У зв’язку з цим потрібно звернути увагу на розмежування таких поняття, як „підконтрольні суб’єкти” , „контролюючі суб’єкти”, „суб’єкти, наділені контрольними повноваженнями” від такої конструкції, як „суб’єкти контрольних правовідносин”, яка походить із загальнотеоретичного розуміння структури правовідносин взагалі і є більш загальною та широкою. Саме у цьому аспекті В. Комаров та В. Баранкова класифікують суб’єктів контрольного правовідношення на суб’єктів, які здійснюють контроль, та суб’єктів, діяльність яких контролюють [27, с.60]. Отже, до системи органів і посадових осіб, на яких, згідно з законом, покладено обов’язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені законом з метою надання їм юридичної вірогідності належать державні нотаріальні контори, приватні нотаріуси та державні нотаріальні архіви. Основною функцією державних нотаріальних контор і приватних нотаріусів є надання нотаріальних послуг. Відповідно саме ці суб’єкти наділені найбільш широким обсягом компетенції щодо вчинення нотаріальних дій, неухильне дотримання якої має суттєве практичне значення та гарантує успішне виконання завдань, що покладаються на органи нотаріату. Стосовно цього в діяльності суб’єктів, що вчиняють нотаріальні дії можливі порушення в двох напрямах: вчинення дій, що виходять за межі компетенції, або, навпаки, відмова у вчиненні дії, за виконанням якої звернулася особа – перше, що повинні зробити нотаріус чи посадова особа в разі звернення зацікавленої особи, – здійснити перевірку, чи входить дане питання до його компетенції [37, с.88].

Найбільш широкою предметною компетенцією, яка визначається ст. 34 Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 року наділені державні нотаріальні контори [4], однак встановлений перелік не є вичерпним – на державні нотаріальні контори може бути покладено вчинення й інших нотаріальних дій.

Обсяг предметної компетенції приватних нотаріусів дещо вужчий: вони мають право вчиняти майже всі нотаріальні дії, передбачені ст. 34 Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р., однак відповідно до ст. 36 Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р. з компетенції приватного нотаріуса виключалося вчинення таких дій: накладання і зняття заборони відчуження нерухомості, видача свідоцтва про право власності на частку в спільному майні подружжя в разі смерті одного з них, видача свідоцтва про право на спадщину, вжиття заходів щодо охорони спадкового майна, посвідчення договорів довічного утримання, засвідчення справжності підпису на документах, призначених для дії за кордоном, посвідчення доручень з тією ж метою, а також засвідчення справжності підпису батьків чи опікуна (піклувальника) на заяві про згоду на усиновлення дитини. Враховуючи, що такі досить широкі та невиправдані винятки з компетенції приватних нотаріусів викликали певні незручності в їхній діяльності, Указом Президента України “Про врегулювання діяльності нотаріату в Україні” від 23 серпня 1998 року до предметної компетенції приватних нотаріусів були внесені відповідні корективи: відтепер вони не можуть учиняти тільки дві нотаріальні дії: видавати свідоцтво про право на спадщину та вживати заходів щодо охорони спадкового майна [6]. До речі, зміни до Закону України „Про нотаріат” внаслідок цього не внесені дотепер, а систематизація предметної компетенції державних і приватних нотаріусів здійснена на рівні підзаконного акта – Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затвердженої наказом Міністерства юстиції від 03 березня 2004 року за № 20/5 [10], що звичайно не є прийнятним і потребує виправлення.

Крім прав, Закон України “Про нотаріат” від 02.09.1993 року встановлює й обов’язки нотаріуса, так відповідно до ст. 5 нотаріус зобов’язаний: здійснювати свої професійні обов’язки відповідно до норм Закону України "Про нотаріат" і принесеної присяги; сприяти заінтересованим особам у здійсненні їхніх прав і захисті законних інтересів, роз'яснювати учасникам нотаріального провадження права та обов'язки, попереджати про наслідки вчинюваних нотаріальних дій для того, щоб юридична необізнаність не могла бути використана їм на шкоду; зберігати в таємниці відомості, одержані ним у зв’язку з вчиненням нотаріальних дій; відмовити у вчиненні нотаріальної дії в разі її невідповідності законодавству України або міжнародним договорам [4].

Щодо державних нотаріальних архівів, то їхнє створення передбачено згідно до Законом України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р. (ст. 23). Згідно з цим законом в обласних центрах, у містах Києві, Севастополі й Сімферополі державних нотаріальних архівах, що є складовою частиною Національного архівного фонду України здійснюється тривале (до 75 років) централізоване зберігання та використання нотаріальних документів, передача їх у відповідний державний архів, відбувається надання методичної та практичної допомоги фондоутворювачам (суб’єктам вчинення нотаріальних дій) у вдосконаленні роботи з документами. Діяльність та організація державних нотаріальних архівів регулюється Положенням про державний нотаріальний архів, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 7 лютого 1994 року .

Так звані квазінотаріальні органи − консульські установи України, посадові особи виконавчих комітетів сільських, селищних і міських рад та інші посадові особи, посвідчують дії, прирівняні до нотаріальних, лише в певних випадках (встановлених законом та, як правило, виняткового характеру) за умов відсутності за тих чи інших обставин державних чи приватних нотаріусів. Консульські установи підпорядковані Міністерству закордонних справ і діють під загальним керівництвом глави дипломатичного представництва України в державі перебування. Предметна компетенція консульських установ щодо вчинення нотаріальних дій регулюється ст. 38 Законом України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р.[4] та ст. 44 Консульського статуту України, затвердженого указом Президента від 2 квітня 1994 року. Зазначимо, що обсяг компетенції щодо здійснення нотаріальної діяльності у консульських установах досить значний, що дозволяє визнати їх за поширеним висловом „нотаріусами за кордоном” [44, с.24].

Компетенція посадових осіб виконавчих комітетів сільських, селищних та міських рад щодо вчинення нотаріальних дій визначається ст. 37 Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р. [4]. Віднесення до компетенції посадових осіб відповідних виконавчих комітетів місцевих рад вчинення деяких нотаріальних дій дозволяє забезпечити своєчасне вчинення, по-перше, тих нотаріальних дій, зволікання із здійсненням яких може призвести до певних негативних наслідків (посвідчення заповітів, вжиття заходів до охорони спадкового майна тощо) та, по-друге, найбільш поширених, і водночас відносно нескладних нотаріальних дій (наприклад, засвідчення вірності копій). Більш детальне регулювання порядку вчинення нотаріальних дій зазначеними посадовими особами здійснюється на підставі Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій посадовими особами виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад народних депутатів, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 25 серпня 1994 року. Згідно з зазначеною Інструкцією безпосередньо вчиняти нотаріальні дії у виконкомах мають право посадові особи, на яких за рішенням виконавчого комітету відповідної місцевої ради покладено вчинення цих дій. Найчастіше обов'язок вчиняти нотаріальні дії покладається на секретаря виконкому. Посадові особи виконкомів місцевих рад вчиняють нотаріальні дії, реалізуючи ті самі принципи, що й нотаріуси [48, с.16]. До складу наступної підгрупи квазінотаріальних органів входять інші посадові особи, які посвідчують лише в певних випадках дії, прирівняні до нотаріальних. Надане посадовим особам право посвідчувати такі дії, а саме: заповіти та доручення, обумовлено тим, що за певних (як правило, виняткових) обставин, коли нотаріус відсутній, може виникнути нагальна необхідність вчинити ці дії.

До таких посадових осіб належать: головні лікарі та їхні заступники по медичній частині або чергові лікарі лікарень, інших стаціонарних лікувально-профілактичних закладів і санаторіїв; директори або головні лікарі будинків для престарілих або інвалідів; капітани морських суден і суден внутрішнього плавання; начальники розвідувальних, арктичних та інших експедицій [41, с.5]. Державний контроль за вчиненням дій, прирівняних до нотаріальних, об’єктивно має досить незначний та переважно методичний характер. Ще одна група підконтрольних суб’єктів – особи що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю, яких можна розподілити на осіб, що мають намір пройти стажування; стажистів державних і приватних нотаріусів; осіб що мають намір отримати свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю, осіб, що мають намір зареєструвати приватну нотаріальну діяльність тощо. Як уже було зазначено, доцільним є розмежування таких понять як „об’єкт” та „предмет” контролю, причому перший не тільки є більш загальним щодо останнього, але й носить більш теоретичний, абстрактний характер, на відміну від поняття „предмет контролю”, якому властива, перш за все, практична спрямованість.

На нашу думку, предметом державного контролю за нотаріальною діяльністю можна визнати окремі прояви такої діяльності матеріального чи нематеріального характеру, що в цілому характеризують її ефективність. Наприклад, це може бути (перелік не вичерпний): − дотримання вимог чинного законодавства та податкової дисципліни; організація роботи та приймання осіб, які звертаються за вчиненням нотаріальної дії;

− виконання обов’язків щодо сприяння заінтересованим особам у здійсненні їхніх прав і захисті законних інтересів і роз'яснення учасникам нотаріального провадження прав та обов'язків, наслідків вчинюваних нотаріальних дій;

− збереження таємниці відомостей, одержаних нотаріусом у зв’язку з вчиненням нотаріальних дій;

− усунення порушень, виявлених під час попередньої перевірки;

− обставини за скаргою, що поступила на дії нотаріуса;

− правильність нарахування державного мита;

− правильність ведення діловодства, оформлення документів тощо.

Предмет контролю може мати як матеріальне втілення – документальне (свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, свідоцтво про реєстрації приватної нотаріальної діяльності, нотаріально-процесуальні документи, реєстри та журнали, спеціальні бланки документів інформаційної системи Міністерства юстиції, документи, що подаються для призначення стажування або складання кваліфікаційного іспиту, документи, пов’язані із обчисленням і сплатою податків – кошториси, декларації, квитанції, звіти тощо), так і не документальне: відповідність приміщення вимогам до робочого місця нотаріуса, забезпечення оргтехнікою тощо, так і нематеріальне.

До останніх можна віднести рівень знань відповідного законодавства, рівень оволодіння практичними навичками, дотримання режиму роботи, рівень культури обслуговування відвідувачів нотаріальних контор, відповідність вимогам складеної присяги нотаріуса тощо.

2.2 Суб’єкти контрольних повноважень щодо нотаріальної діяльності

Юридична природа контролю проявляється у тому, що він здійснюється уповноваженими суб’єктами чітко окресленим колом державних органів і посадових осіб. Конкретний склад та обсяг компетенції кожного з уповноважених учасників контрольного процесу закріплено у відповідному законодавстві, фіксуючому, хто може бути суб’єктом процесу, що він повинен робити, і як чином він повинен виконувати свої посадові (службові) функції [45, с.18].

Отже, наявність суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю, які формуються державою (або діють за дорученням держави) та наділені необхідними владними контрольними повноваженнями в межах, встановлених відповідними нормативними правовими актами, є прямим свідченням державно-правового характеру контролю за нотаріальною діяльністю.

Як уже зазначалося, державна контрольна діяльність за нотаріальною діяльністю специфічна різноплановістю суб’єктів, які її здійснюють. Щодо визначення самих суб’єктів контрольної діяльності, за О. Лукашовим, це „визнані державою носії контрольних повноважень” [ 33, с.107], а на думку О. Петришина, система контрольних органів – це сукупність діючих функціональних органів управління та громадськості, структурних підрозділів міністерств і відомств, апарату громадських організацій, призначених лише для здійснення контролю за діяльності органів державного управління, підпорядкованих ним об’єктів господарського, соціально-культурного та іншого призначення [42, с.93]. Можна сказати, що сукупність суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю, з одного боку, становить певну організаційно-правову систему, з іншого боку − ця система є важливим структурним елементом всього механізму державного контролю за нотаріальною діяльністю, і поряд із об’єктом, є основною, визначальною ланкою у зазначеному механізмі. Саме особливості діяльності контролюючих суб’єктів у сфері нотаріальної діяльності, їх основні функції, компетенція та правовий статус стануть предметом розгляду цього підрозділу.

Державний контроль за нотаріальною діяльністю можна визначати як функцію відповідних органів виконавчої влади – опосередковану (наприклад, для органів податкової служби, органів суду тощо) або профільну, одну з основних для Міністерства юстиції та органів юстиції на місцях. Як відомо, контроль може бути зовнішнім, коли він здійснюється органом, що не входить у систему відомства, що перевіряється, і внутрішнім, коли перевірка здійснюється власними силами міністерства, відомства, установи [50, с.59].

Враховуючи те, що „виникнення контрольних правовідносин ... пов’язане з реалізацією контролюючим органом владних повноважень, що надані йому законодавством” [49, с.100], характеристику суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю доцільно надавати шляхом аналізу їхніх відповідних повноважень. Причому, розглядаючи дане питання, потрібно виходити з відомої аксіоми про те, що „права органів державного контролю постають в той же час і як їх обов’язки, оскільки діяльність з приводу здійснення контролю завжди пов’язана з виконанням покладених на контролюючий орган обов’язків” [52, с.113].

Спираючись на положення Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р., можна виділити такі повноваження Міністерства юстиції та його управлінь: керівництво нотаріальними конторами (ст. 18 Закону); видача і анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю (ст.12 Закону); затвердження Правил ведення нотаріального діловодства (ст.14 Закону); призначення на посаду державного нотаріуса (ст. 17 Закону); відкриття і ліквідація державних нотаріальних контор та питання їхніх штатів (ст.17 Закону); утворення кваліфікаційних комісій нотаріату (ст.10 Закону); реєстрація приватної нотаріальної діяльності (ст. 24 Закону); контроль за діяльністю приватних нотаріусів (ст. 33 Закону) і анулювання реєстраційного посвідчення приватних нотаріусів (ст. 30 Закону); затвердження Положення про державний нотаріальний архів (ст. 23 Закону) [4]. Крім того, Указом Президента України “Про врегулювання нотаріальної діяльності в Україні” від 23.08.1998 р. на Міністерство юстиції України покладено також повноваження щодо визначення кількості приватних нотаріусів у межах нотаріального округу залежно від чисельності населення .

У свою чергу, Положення про Міністерство юстиції України, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2006 року за № 1577 визначає, що “... Основним завданням Мін’юсту України є…організація роботи нотаріату…”, “... Мін’юст України відповідно до покладених на нього завдань …. організовує роботу установ нотаріату, перевіряє їх діяльність і вживає заходів до її поліпшення, контролює законність вчинення нотаріальних дій державними та приватними нотаріусами, видає та анулює свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, забезпечує реєстрацію приватної нотаріальної діяльності, організовує виготовлення та контролює використання спеціальних бланків нотаріальних документів, веде реєстр свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, визначає кількість приватних нотаріусів у межах нотаріальних округів, затверджує зразки печаток державних та приватних нотаріусів та умови замовлення на їх виготовлення; здійснює підготовку нотаріально оформлених документів для їх консульської легалізації, надає допомогу консульським установам з питань вчинення нотаріальних дій; забезпечує роботу Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату тощо. Міністерство юстиції України здійснює свої контрольні повноваження щодо організації та забезпечення діяльності нотаріату безпосередньо та через утворені у встановленому порядку Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, м.м. Києві та Севастополі.

Відповідно до Положення про Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, м.м. Києві та Севастополі (надалі − управління юстиції), затвердженого наказом Міністерства юстиції від 14 лютого 2007 № 47/5, серед основних завдань управління юстиції визначено організацію роботи нотаріату. Відповідно до покладених на нього завдань управління юстиції “ ... організовує роботу установ нотаріату, перевіряє їх діяльність і вживає заходів щодо її поліпшення, здійснює контроль за законністю вчинення нотаріальних дій державними і приватними нотаріусами, нотаріального архіву, забезпечує роботу кваліфікаційної комісії нотаріату; .... забезпечує діяльність нотаріального архіву щодо зберігання нотаріальних документів; 32) організовує та контролює стажування осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю; ... визначає нотаріальний округ, реєструє приватну нотаріальну діяльність, вносить зміни в реєстраційне посвідчення та анулює його, контролює дотримання вимог щодо організації робочого місця приватного нотаріуса; .... подає до Мін'юсту пропозиції щодо визначення граничної чисельності приватних нотаріусів в нотаріальних округах області; ...призупиняє діяльність нотаріусів, готує обґрунтовані подання на розгляд Мін'юсту щодо анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю; ... затверджує розміри оплати за надання державними нотаріусами додаткових платних послуг правового і технічного характеру та забезпечує організаційне керівництво цією роботою; ... контролює обіг спеціальних бланків та захисних знаків нотаріальних документів, готує подання до Мін’юсту щодо необхідності виготовлення печаток нотаріусів;…. організовує розгляд звернень громадян з питань, що належать до його компетенції, пов'язаних з роботою підвідомчих установ, виявляє та усуває причини, що породжують обґрунтовані скарги громадян; ... вивчає потреби, укладає договори стосовно постачання матеріально-технічних ресурсів до…установ нотаріату.., а також здійснює контроль за зберіганням та витрачанням грошових коштів та матеріальних цінностей у підпорядкованих органах. Наведений перелік стосується прямих повноважень управлінь юстиції стосовно забезпечення державного контролю за нотаріальною діяльністю, але він не є вичерпним. Здійснюючи класифікацію повноважень органів юстиції щодо впорядкування діяльності нотаріату, науковці О. Петришин та Ж. Сульженко виділяють такі три групи: 1) повноваження з приводу юридичного забезпечення діяльності нотаріусів (наприклад, визначення порядку проходження стажування осіб, які мають намір у майбутньому зайнятися нотаріальною діяльністю; затвердження правил нотаріального діловодства тощо); 2)повноваження з приводу організаційного забезпечення нотаріальної діяльності (ведення реєстру державних нотаріальних контор та приватнопрактикуючих нотаріусів, створення кваліфікаційної комісії для складання іспиту у осіб, які пройшли стажування та мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю, створення та скасування державних нотаріальних контор, визначення кількості посад нотаріусів у нотаріальному окрузі). Особливу групу повноважень складають повноваження, які пов’язані із здійсненням функції контролю [42, с.93].

Класифікацію повноважень, якими наділені Міністерство юстиції та відповідні управління юстиції щодо реалізації функцій управління нотаріатом, наводить у своїй дисертації також Г. Гулєвська, а саме: повноваження, які становлять організаційну групу (керівництво державними нотаріальними конторами, забезпечення допуску до професії, а саме: організація стажування осіб, що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю, проведення кваліфікаційних іспитів, видачі та анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, реєстраційних посвідчень приватних нотаріусів, встановлення вимог щодо робочого місця приватного нотаріуса, визначення нотаріальних округів, квотування посад приватних нотаріусів тощо), по-друге, це повноваження щодо здійснення нормативних функцій (видання різноманітних наказів, інструкцій, правил та інших правових актів, що стосуються нотаріальної діяльності), по-третє, повноваження щодо здійснення методичних функції (узагальнення нотаріальної практики, проведення методичних семінарів, нарад, здійснення відповідної видавничої діяльності, тощо), по-четверте, повноваження в галузі контролю (зокрема, це контроль за виконанням професійних обов’язків і контроль за дотриманням правил нотаріального діловодства) [23, с.65].

Не заперечуючи доцільності виділення повноважень щодо контролю в сфері нотаріату в окрему групу, потрібно враховувати, що функція контролю притаманна будь-якій стадії та виду управлінської діяльності (наприклад, при проведенні кваліфікаційних іспитів здійснюється контроль за рівнем підготовки кандидатів на отримання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, при організації стажування здійснюється контроль за його проходженням тощо).

Безпосередньо суб’єктом державного контролю за нотаріальною діяльністю на загальнодержавному рівні є відповідний спеціалізований структурний підрозділ Міністерства юстиції України – Департамент нотаріату та реєстрації адвокатських об’єднань, який, згідно з покладеними на нього завданнями: 1) організовує та перевіряє роботу органів державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів і приватних нотаріусів, а також Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, м.м. Києві та Севастополі щодо здійснення ними керівництва та контролю за діяльністю державних та приватних нотаріусів, надає їм необхідну методичну та практичну допомогу і дає вказівки щодо усунення виявлених недоліків, здійснює контроль за дотриманням вимог чинного законодавства, виконанням наказів, інструкцій, вказівок Міністерства юстиції України з цих питань; 2) здійснює підготовку матеріалів на розгляд Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату, організовує проведення її засідань та оформлення рішень; 3) здійснює підготовку матеріалів на розгляд Комісії з розгляду питань щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, організовує проведення її засідань та оформлення рішень.

Отже, спектр контрольних повноважень Міністерства юстиції України в сфері нотаріату охоплює всі стадії контрольного циклу – від планування, організації та проведення контрольних заходів до вирішення питання про усунення виявлених порушень, притягнення винних до відповідальності. Наприклад, у разі виявлення при здійсненні професійної діяльності нотаріусами систематичних порушень законодавства або одноразового грубого порушення – це може бути анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю. Так, за даними офіційного сайту Міністерства юстиції за період з 1994 по 2004 рік Мін’юст позбавив свідоцтва на право заняття нотаріальною діяльністю 81 нотаріуса. Крім Департаменту нотаріату та реєстрації адвокатських об’єднань, при Міністерстві юстиції функціонують Вища кваліфікаційна комісія нотаріату та Комісія з розгляду питань щодо анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю.

Структура Департаменту нотаріату та реєстрації адвокатських об’єднань складається з Управління організаційного та методично-правового забезпечення діяльності органів нотаріату (включає відділ контролю за роботою органів нотаріату та аналітично-методичний відділ) та Управління реєстрації адвокатських об’єднань і правової допомоги (відділ реєстрації адвокатських об’єднань і видачі свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю та відділ правової допомоги і легалізації документів).

У літературі висловлюється пропозиція для підвищення ефективності виконання функцій державного регулювання нотаріальною діяльністю посилити спеціалізацію відповідних структурних підрозділів Міністерства юстиції України, створити відділ, який назвати “Департамент з питань регулювання нотаріальної діяльності” (Гулєвська Г.) [23, с.65], і з цим потрібно погодитися, враховуючи положення внесених до Верховної Ради законопроектів, які передбачають реформування системи нотаріату (у разі їхнього прийняття, на Міністерство юстиції буде покладено значна за обсягом кількість практичних завдань організаційно-правового характеру) та зростання кількості питань, що виникають у нотаріальній процесуальній діяльності на тлі кардинальних змін у національному законодавстві. Наступним суб’єктом державного контролю в галузі нотаріальної діяльності, що потребує характеристики, є Вища кваліфікаційна комісія нотаріату яка утворюється при Міністерстві юстиції України та діє на підставі Положення про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 грудня 2006 р. До повноважень Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату входить: розгляд скарг на рішення кваліфікаційних комісій; вирішення питання про можливість складання повторного кваліфікаційного іспиту особою, яка подала скаргу, Вищій кваліфікаційній комісії; розроблення та затвердження програми й порядку складання кваліфікаційних іспитів особами, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю. Термін повноважень комісії становить три роки. До її складу входять чотири нотаріуси, три представники від Міністерства юстиції, два представники легалізованих в установленому порядку об'єднань нотаріусів із всеукраїнським статусом. Склад комісії затверджується наказом Міністерства юстиції [50, с.59]. При Міністерстві юстиції України утворюється також Комісія з розгляду питань щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю (далі – Комісія), яка діє на підставі відповідного Положення про Комісію, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 19 листопада 1998 року. До компетенції Комісії входить розгляд подань відповідних органів юстиції на місцях щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю та вирішення питання про анулювання або відмову в анулюванні свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю. Термін повноважень Комісії становить п’ять років, склад комісії (чисельність якої – сім осіб) затверджується наказом Міністерства юстиції України [33]. Відповідні контрольні повноваження на місцях реалізуються обласними управліннями юстиції та їхніми структурними підрозділами – відділами нотаріату, та кваліфікаційними комісіями нотаріату.

Відповідно до покладених на відповідні відділи нотаріату завдань, ними реалізується досить значне коло типових повноважень. Так, відділи нотаріату обласних управлінь юстиції: організовують і перевіряють роботу державних нотаріальних контор та приватних нотаріусів; організовують у встановленому порядку в системі органів юстиції надання громадянам і юридичним особам додаткових платних послуг правового і технічного характеру; вивчають та узагальнюють практику роботи нотаріусів, застосування ними чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій і вживають заходів до її вдосконалення; відкривають та ліквідують у встановленому порядку установи нотаріату; здійснюють правову експертизу документів для отримання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю; надають методичну та практичну допомогу нотаріусам з питань вчинення нотаріальних дій; узагальнюють статистичну звітність про діяльність державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів. Також відділи нотаріату здійснюють перевірки законності вчинених нотаріальних дій; проводять семінари для нотаріусів області; розглядають заяви та скарги громадян, надають роз'яснення стосовно діючого законодавства; узагальнюють практику вчинення нотаріальних дій, роботу зі скаргами та зверненнями громадян; проводять прийоми громадян; аналізують дисциплінарну практику; розробляють тарифи за надання додаткових платних послуг правового та технічного характеру в державних нотаріальних конторах, державному нотаріальному архіві, здійснюють контроль за їх правильним застосуванням; здійснюють підготовку питань щодо діяльності нотаріату на засідання колегій управління юстиції; разом з відділом кадрів обласного управління юстиції проводить роботу з добору кадрів щодо створення резерву і підвищення кваліфікації працівників державних нотаріальних контор; організовують стажування осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю; ведуть журнал реєстрації приватної нотаріальної діяльності; вносять зміни в реєстраційне посвідчення приватної нотаріальної діяльності; готують подання на розгляд Міністерства юстиції України щодо призупинення діяльності приватних нотаріусів та анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю; готують звіти про діяльність державних нотаріальних контор та приватних нотаріусів області для Міністерства юстиції України.

Досить важливі функції державного контролю в галузі нотаріальної діяльності реалізують кваліфікаційні комісії нотаріату, головним завданням яких є визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір зайнятися нотаріальною практикою. Кваліфікаційні комісії нотаріату діють на підставі Положення про кваліфікаційну комісію нотаріату, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 01.12.2006 р. Кваліфікаційна комісія діє у складі семи чоловік: трьох нотаріусів, двох представників відповідно Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, Головних обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції та двох представників легалізованих у встановленому порядку територіальних об'єднань нотаріусів. До складу кваліфікаційної комісії входять нотаріуси, які мають стаж роботи нотаріусами не менше п'яти років. У випадках, передбачених рішеннями Міністерства юстиції України, до складу кваліфікаційної комісії можуть входити представники Міністерства юстиції України. Склад кваліфікаційної комісії затверджується наказом відповідно Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, Головних обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції [24, с.74]. Одним із специфічних елементів формування контролюючих суб’єктів у сфері нотаріату можна визнати залучення як членів кваліфікаційних комісій представників нотаріальної спільноти, існування елементу громадського контролю. До речі, аналізуючи останні публікації з даної тематики та редакції проектів Закону України „Про нотаріат” (враховуючи і остаточний) можна зробити висновок про перспективу певного роздержавлення контролю в галузі нотаріальної діяльності, делегування частини контрольних функцій органам професійного самоврядування.

У свою чергу серед науковців висловлюються сумніви щодо доцільності запровадження корпоративного контролю (С. Фурса, Є. Фурса) [48, с.16], роздуми про неготовність нашого суспільства до підвищення ролі професійного самоврядування та неприпустимість наділення їх контрольними повноваженнями (Г. Гулєвська) [23, с.65]. Така позиція зазначених авторів видається спірною. На нашу думку, за умов скасування в майбутньому інституту державного нотаріату, потрібно позитивно оцінити підвищення ролі корпоративного контролю в нотаріальній сфері, оскільки це відповідає і специфіці нотаріальної діяльності (яка належить до так званих вільних професій або є незалежною професійною діяльністю), і здобуткам історичного досвіду, і традиції латинського нотаріату в зарубіжних країнах (до якої належить, зокрема, Австрія, Бельгія, Франція, Німеччина, Греція, Італія, Люксембург, Голландія, Іспанія, Канада, країни Латинської Америки, Японія, Польща, Румунія, Болгарія, Словенія, Хорватія, Чехія, Росія тощо).

Як зазначає В. Комарова: „прямування до бажаної моделі громадянського суспільства передбачає делегування частини державно-владних повноважень до об’єднань громадян, органів місцевого самоврядування, територіальних громад, органів самоорганізації населення... Одним із ключових у процесі формування самоврядного правового громадянського суспільства в сучасній Україні має стати впровадження системи латинського, або так званого “вільного” нотаріату. Він репрезентує найхарактерніші риси громадянського суспільства. Латинський нотаріат – це нотаріат, здійснюваний у формі вільної професії, і в той же час він здійснює привселюдну соціально-правову функцію, отримавши делеговані йому державою публічні повноваження [37, с.5].

На нашу думку, такий напрям розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю в цілому відповідає процесам оновлення розуміння адміністративного права, державного управління та державного контролю. Тим більше, що останнім часом „привертає увагу тенденція розширеного трактування контролю, який здійснюється не лише державними органами, а й іншими ланками соціального управління”. Враховуючи, що питання наділення контрольними повноваженнями громадської організації, створеної за професійною (корпоративною) ознакою, має на сьогодні перспективну спрямованість у законодавстві (передбачена лише законопроектами, а не чинним законодавством) та дискусійність у науці (причому дискутується саме питання доцільності роздержавлення контролю у сфері нотаріальних відносин), найбільш проблемні аспекти (який саме орган професійного самоврядування повинен бути наділений контрольними повноваженнями, питання обов’язкового членства у такій організації тощо) будуть розглянуті нами в наступній главі, в контексті пошуку найбільш оптимальних шляхів вдосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Що стосується зовнішнього, міжвідомчого контролю за нотаріальною діяльністю найбільш характерним контролюючим суб’єктом виступають органи державної податкової служби, що здійснюють контроль за правильністю нарахування, повноти та своєчасності сплати податків, зборів та обов’язкових платежів нотаріусами. Інший напрям податкового контролю реалізується в межах, встановлених Законом України “Про оподаткування доходів фізичних осіб” від 22.05.2003 року щодо виконання нотаріусом функцій податкового агента.

Зазначимо, що питання взаємодії органів державної податкової служби та нотаріальних органів взагалі та податкового контролю за нотаріальною діяльністю зокрема на сьогодні є досить актуальними та проблемними (наприклад, доцільність та обґрунтованість покладення на нотаріусів фіскальних функцій податкового агента, проблематика оподаткування приватних нотаріусів, податкових кредитів, податкових перевірок тощо) потребують значного законодавчого оновлення та більш ефективного регулювання, а отже, доцільним буде їхній розгляд у системі із іншими питаннями законодавчого вдосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Не можна не зупинитися і на характеристиці наступного суб’єкта державного контролю за нотаріальною діяльністю – судових органів. Судовий контроль за нотаріальною діяльністю є важливою гарантією прав громадян, юридичних осіб і інтересів держави.

Потрібно уточнити межі поняття судового контролю за нотаріальною діяльністю. Контроль судових органів за нотаріальною діяльністю стосується винятково нотаріальної процесуальної діяльності, зокрема питання правильності вчинення нотаріальних дій, відмови у вчиненні нотаріальної дії та реалізується за правилами позовного провадження згідно з Цивільним процесуальним кодексом України від 18 березня 2004 року [3], що набув чинності з 01 вересня 2005 року (раніше – за правилами окремого провадження глави 39 ЦПК України від 18.07.1963 р. „за умови відсутності спору про право цивільне, підвідомчий суду, а у разі наявності спору – в порядку позовного провадження” [44, с.377]).

Водночас немає підстав поширювати його на випадки, коли оскаржуються дії та рішення відповідних органів управління (органів юстиції або органів податкової служби), наприклад, оскарження у суд відмови у видачі свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, оскарження рішення обласного управління юстиції та прирівняних до них органів юстиції про анулювання реєстраційного посвідчення приватної нотаріальної діяльності, оскарження рішення про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю тощо. Оскільки в даному випадку маємо класичні приклади судового контролю за органами державного управління, „вирішення спорів про порушення прав і свобод громадян, які природно пов’язані з протиправністю адміністративних актів, що оформлюють управлінську діяльність органів виконавчої влади” [20, с.22], що реалізується у порядку, передбаченому прийнятим 06 липня 2005 року Кодексом адміністративного судочинства України [2].

Страницы: 1, 2, 3, 4