С другой стороны, в Италии, например, при наличии формально накопительной системы (индивидуальные счета и зависимость размера будущей пенсии от величины накоплений) индексация пенсионных накоплений никоим образом не связана с результатами инвестирования средств. Накопления индексируются на величину прироста ВВП страны. Таким образом, все инвестиционные риски несет пенсионный фонд (управляющая компания).

В то же время возможно предоставление других, более дешевых гарантий, которые могут быть даже более привлекательны для клиентов пенсионных систем. Например, в Японии существует гарантия сохранения реальной стоимости пенсионных накоплений. Так как размер накоплений индексируется только на рост цен при растущей экономике стоимость такой гарантии вполне приемлема.

В Германии пенсионные фонды для получения специального налогового статуса должны гарантировать сохранность номинального размера внесенных отчислений. Аналогично в Канаде существуют специальные "сегрегированные фонды", предоставляющие гарантию по размеру внесенных средств на определенный период времени. Встречается, например, опция фиксирования прибылей на определенный момент времени (аналогично паевым фондам).

Рекомендации для России

На сегодняшний день в российском законодательстве эти вопросы не урегулированы. В определенной степени гарантией для будущих пенсионеров служит сам смешанный характер пенсионной системы - даже при полной потери средств накопительной части остаются еще базовая и страховая. Возможно, такой уровень гарантий и является достаточным. В то же время, по нашему мнению, требуют обсуждения следующие вопросы:

- необходимость, порядок создания и функционирования гарантийного фонда.

- нужны ли санкции за отклонения от средней доходности, каковы лимиты таких отклонений и, соответственно, каковы санкции;

- единство режима инвестиций для государственной управляющей компании и частных управляющих компаний.

Управление фондами: проблема административных расходов

Минимизация расходов на маркетинг и управление активами государственного пенсионного фонда и НПФ - важнейший фактор при оценке и поддержания эффективности системы. Высокие расходы при низкой доходности могут привести к фактической растрате пенсионных резервов. С другой стороны, принудительное занижение дохода управляющих компаний может ограничить конкуренцию, снизить качество управление активами и негативно повлиять на доходность. Более того, по некоторым расчетам, совокупные расходы на управление индивидуальным счетом за жизнь застрахованного составляют 20-30% от "теоретических накоплений" при сценарии умеренного роста заработка клиентов и умеренной доходности вложений. Потенциально высокие издержки частных управляющих являются одним из основных аргументов против введения такой системы в США и Канаде, где пока отсутствуют обязательные отчисления в накопительную пенсионную систему, но развито добровольное пенсионное страхование.

В первые годы существования системы, расходы системы непропорционально высоки относительно активов под управлением, но при увеличении накопленных активов начинают снижаться за счет эффекта масштаба. Даже высокие надбавки не покрывают первоначальных издержек (Чили, Аргентина). В этот период, расходы на маркетинг составляют львиную долю расходов (до 45%). Со стабилизацией системы доля расходов непосредственно на инвестирование начинает преобладать. Кроме того, появление накопительной системы (при отсутствии дефолта и внешних факторов) приводит к снижению реальной доходности финансовых инструментов (Чили, Польша, Казахстан).

Исследования показывают, что комиссии управляющих компаний за управление розничными паевыми фондами мало отличаются в развитых странах (США, Великобритания) и развивающихся (Чили, Польша), колеблясь в районе 0.8-1.5% от СЧА (стоимости чистых активов под управлением). Институциональные ("оптовые") инвесторы, платят своим управляющим значительно меньшие комиссионные. Поэтому одной из целей регулирующих органов может быть снижение издержек до уровней, близких к тарифам для институциональных инвесторов.

В мире принято несколько моделей сбора комиссии, и контроля за издержками.

"Английская модель" - до определенного времени комиссионные не регулировались вовсе, что приводило к серьезным злоупотреблениям. Сборы за покупку паев и штрафы досрочную продажу бывали запретительно высоки. Однако, с 2000 года власти предприняли агрессивные меры по снижению издержек рыночными методами. Во-первых, была принята единая форма раскрытия информации, включающая в себя публикацию информации о доходности, очищенной от комиссионных. Во-вторых, были приняты налоговые льготы, чтобы заставить управляющие компании предложить населению дешевые индексные фонды с комиссионными не более 1% от СЧА. Также, при продаже "дешевых" фондов (т.н. stakeholders pensions) действует менее жесткий порядок регулирования продаж. В результате, несмотря на то, что stakeholders pensions заняли не слишком большую долю рынка, сам факт их существования привел к резкому снижению комиссионных у других пенсионных и паевых фондов до уровня 1.5-2% от СЧА.

"Шведская модель" - шведская модель допускает участие в системе обязательного накопительного пенсионного страхования любого паевого или пенсионного фонда, действующего на розничном рынке (в Швеции их более 500) при согласии придерживаться шкалы комиссионных, заранее рассчитанную регулятором пенсионных фондов. Шкала рассчитывается по формуле, базирующейся на анализе издержек управляющей компании, ее комиссионных для инвесторов, приобретающих паи на свободном рынке, а также объемов привлеченных средств накопительной системы (больше средств - меньше комиссионные). Управляющие компании взыскивают с клиентов обычную комиссию, сопоставляют ее с требованиями регулятора, и возвращают полученный излишек клиентам накопительной пенсионной системы. Вкупе с централизованным учетом средств и документооборота клиринговой палатой в Швеции данная система работает успешно. Основная проблема - очень сложный механизм расчета комиссионных.

"Боливийская модель" - конкуренция изначально была жестко ограничена условиями допуска управляющих компаний на рынок. Требование о вложениях подавляющего большинства активов в местные государственные облигации отпугнуло многих участников. В качестве основы доходов управляющих компаний правительство Боливии гарантировало комиссию при перечислении взносов в накопительную систему в размере 0.5% от заработной платы участника (5% от обязательного взноса). Вторым "пряником" являлась пятилетняя монополия на управление пенсионными накоплениями не менее чем на половине территории страны с предоставлением участникам системы права на уход к другому управляющему не ранее чем через три года. Третьим "пряником" было одновременное получение победителем тендера права на управление резервным фондом правительства, сформированным из доходов от приватизации (около 3 миллиардов долларов). Так как все эти условия предоставлялись пакетом, произошло перекрестное субсидирование относительно небольшой пенсионной системы (90 миллионов долларов притока накоплений в год), за счет существенного резервного фонда приватизации. Управляющие компании участвовали в тендере за минимальную комиссию за управление накоплениями в процентах от СЧА. Победитель согласился на дополнительное вознаграждение в 0.2285% от СЧА за первый миллиард долларов под управлением, 0.14% за следующие 200 миллионов, 0.067 за следующие 300 миллионов, и нулевым вознаграждением при активах свыше 1.5 миллиардов долларов. Интересно, что в Боливии материнские компании обеих победивших консорциумов слились в 2001 году и одна из боливийских управляющих компаний была продана. Положительным результатом стало то, что при слабом развитии регулирующих органов и неглубоком местном рынке наличие иностранных участников, подчиняющихся более жестким стандартам, принесло более высокий уровень обслуживания клиентов и более низкие комиссионные сборы.

Отраслевые планы в странах с добровольным страхованием. Ярким примером является TSP (Thrift Saving Plan), для федеральных служащих в США, имеющий более 3 миллионов участников и около 90 миллиардов долларов активов накоплений. Федеральные служащие могут вносить до 16% оклада (включающие в себя государственную субсидию) в ограниченный набор индексных фондов. Права на управление этими фондами распределяются на тендере раз в 2-4 года, со средней ставкой комиссии за управление активами в 0.11% от СЧА (что более чем в десять раз меньше чем комиссия среднестатистического американского паевого фонда и вдвое меньше комиссий индексных фондов). Частично, низкие комиссионные можно объяснить тем, что документооборот и учет средств на счетах вкладчиков взяло на себя федеральное казначейство, а высокий средний размер накоплений на счетах позволяет уменьшить издержки. Важно то, что при централизованных и прозрачных торгах издержки минимизируются без излишнего государственного регулирования за счет гарантированных объемов взносов и ограниченной конкуренции. Минусом является ограничение финансовых продуктов, предлагаемых участникам.

"Чилийская модель" - достаточно высокий сбор (15.6%) взимается единовременно в момент прихода денег в систему. Впоследствии с активов взимается лишь номинальный сбор на документооборот, то есть все комиссии на управление берутся только в момент прихода новых денег в систему. При переходе из фонда в фонд комиссия не взимается. Подобная модель избрана и в Аргентине. Ее основной недостаток - снижение стимула для успешной работы фонда, а также жесткая зависимость доходов фонда от привлечения свежих денег и относительно молодых клиентов.

Казахстан - ежегодный взнос в 1% от стоимости чистых активов (СЧА)+ 10% от доходности. В результате доходы управляющей компании более предсказуемы, и содержат в себе стабилизирующую компоненту (1% от СЧА платится даже при отрицательной доходности) и компоненту стимулирующую повышение доходности. В данный момент, рассматривается план принудительно снизить размер комиссионных, а возможно упразднить сбор в 1% от СЧА, против чего выступают управляющие компании.

Высокие расходы на маркетинг, а также наличие или отсутствие сборов за переход в другую управляющую компанию, представляют отдельную проблему. Исследования показали, что английские потребители, живущие в стране с наиболее развитой накопительной системой, очень плохо оценивают реальные издержки по управлению своими накопительными счетами, а в США только 16% клиентов паевых и пенсионных фондов понимают размеры и смысл различных сборов с них. В Чили запрет на прямое стимулирование перехода от управляющего к управляющему привел к практике раздачи подарков агентами фондов за счет собственных комиссионных, в результате чего участники выбирали управляющего не за высокую доходность и низкий риск, а за качество подарков. Возможность или невозможность предоставления скидок и раздачи подарков, порядок раскрытия информации о расходах, должны быть регламентированы, желательно через саморегулирование.

Практика введения накопительных пенсионных систем показывает, что ограничение конкуренции и сопутствующая экономия на административных расходах (меньше выбираемых фондов - проще и дешевле обеспечивать документооборот) может принести снижение издержек за весь срок участия в системе и увеличение пенсионных накоплений на 10-20%. С другой стороны, неясна эффективность с точки зрения рационального выбора финансовых продуктов участниками системы, которая может привести к снижению доходности. Более того, индексные фонды не позволяют проводить активную инвестиционную стратегию, а за низкую комиссию можно получить "слепое" управление. Необходимо постепенное смягчение регулирования при развитии системы раскрытия информации и общей финансовой культуры участников может быть предоставлена большая свобода выбора.

Рекомендации для России

В целом, в российских условиях представляет интерес система контроля за издержками по чилийской или казахской модели, возможно из совмещения систем при сборе с новых поступлений и комиссии от доходности. Текущий потолок в 10% от стоимости прироста активов, без стабилизирующего фактора, представляется неадекватным для поддержания стабильности системы. В перспективе, возможна коррекция законодательства. Предусмотренный действующим законом лимит в 1.1% на сопутствующие расходы представляется разумным.

Необходимо также ввести единую форму раскрытия информации о расходах на управление, позволяющее сравнивать конкурентов и обеспечить регулярную публикацию данных в открытой печати и в Интернете. Необходимо также публиковать доходность, очищенную от расходов на управление и издержек фондов. Данные о доходности должны подлежать периодическому аудиту. Аналогичные правила следует ввести и для НПФ, работающих с добровольными взносами.

Как уже говорилось, требуется законодательно урегулировать вопрос о сборах за перевод счетов, возможность и процедуру отказа в приеме средств под управление, предоставлению скидок и т.п.

Необходимо также принятие стандартных мер по преодолению конфликта интересов в отношениях с брокерами, банками, держателями реестров и т.п.

Организация системы выплат при достижении пенсионного возраста

Обычной практикой в обязательных и добровольных пенсионных системах, является:

- выдача пенсий единовременно всей суммой - Австралия, США;

- установление минимального норматива и максимального возраста начала получения накоплений - США, Великобритания, Чили;

- принудительная конверсия накоплений в ренту (аннуитет), выплачиваемую до конца жизни вкладчика, - Великобритания (для лиц старше 75 лет), Австралия и др.

Зачастую применяется комбинация нескольких вариантов.

Создание соответствующего рынка страховых продуктов, порядок преобразования накопленной суммы в аннуитет, минимальные и максимальные размеры изъятий, налогообложение пенсионных выплат или их отсутствие - все это требует детальных расчетов и дискуссии.

В России до сих пор порядок выплаты накопительной части пенсии никак законодательно не регламентирован. Между тем, несмотря на то, что до первых выплат не менее 10 лет, этот вопрос требует детального обсуждения и проработки. Необходим компромисс между свободой выбора пенсионера и распоряжения накопленными им активами с одной стороны, и предотвращения слишком быстрой траты накопленных средств или же их нехватки, в случае если пенсионер проживет дольше, чем он рассчитывал, - с другой. Иными словами, обсуждение должно привести к выработке оптимального сочетания свободы выбора и государственного принуждения. В любом случае определенность в этом вопросе - важный фактор повышения доверия к пенсионной системе в целом.

Открытым остается и вопрос о налогообложении участников пенсионной системы. Мировая практика в этом вопросе разнообразна. Налогообложение может происходить и на этапе отчислений средств в пенсионный фонд, и/или на этапе выплат.

Рекомендации для России

Порядок выплат накопительной части трудовой пенсии должен, в соответствии с действующим законодательством, определяться специальным федеральным законом. Необходимо широкое обсуждение наиболее приемлемого для российских условий варианта (вариантов) организации выплат и налогообложения, поскольку все варианты имеют плюсы и минусы. Определение "правил игры" в этой сфере является важным фактором повышения доверия к пенсионной системе в целом.

Охват населения накопительной пенсионной системой

Одним из основных преимуществ обязательных отчислений в пенсионную систему по сравнению со свободными накоплениями на старость является принудительное стимулирование сбережений для финансирования будущих пенсионных выплат. Таким образом, значительно большее количество людей становится охвачено пенсионной системой и будет обеспечено пенсией в старости. С другой стороны, накопительная пенсионная система в отличие от распределительной, когда пенсии в общем случае полагались всем, достигшим пенсионного возраста, ставит в зависимость размер и само наличие будущей пенсии от величины перечисленных отчислений.

Во многих странах ранее обязательному пенсионному страхованию подлежали далеко не все категории работников, а, например, только занятые в госсекторе (Австралия). Затем обязанность осуществлять обязательные отчисления в пенсионную систему распространилась на всех работодателей, и рабочая сила страны практически полностью оказалась охвачена пенсионной системой. Исключение составляют работники до 18 лет, работающих менее 30 часов в неделю, и люди с низкими доходами.

Взносы в большинстве стран перечисляются из фонда оплаты труда работника, что может создать потенциальные проблемы включения в пенсионную систему следующих категорий граждан:

- получающих доход не в виде заработной платы. Это, например, предприниматели, и прочие так называемые самозанятые граждане - адвокаты, частные репетиторы, различные консультанты и пр. Многие из них оказывают услуги населению по договору подряда или другим видам и не связаны трудовыми правоотношениями ни с одним работодателем.

- Люди, вообще не получающие формального дохода - например, домохозяйки, воспитывающие детей.

Например, в Казахстане все вышеперечисленные категории граждан (кроме предпринимателей) оказываются вне существующей пенсионной системы, и при достижении пенсионного возраста окажутся без какой-либо пенсионной поддержки (минимальные государственные пенсии не предусмотрены). Никакие меры по увеличению охвата населения и применению обязательных отчислений в пенсионные фонды из других источников дохода, не связанных с формальной заработной платой по трудовому договору, пока не приняты. Но даже при существовании таких мер в других странах в реальности охват населения пенсионной системой всегда составляет значительно меньше 100%. Его величина является одним из основных критериев успешности работы пенсионной системы в той или иной стране.

Большинством населения отчисления в пенсионную систему рассматриваются как своеобразный дополнительный налог. Поэтому категории населения, формально не связанные трудовыми правоотношениями, далеко не стремятся "включиться" в пенсионную систему. В целом, эффективного механизма стимулирования участия в пенсионной системе тех, кто может уйти от налогообложения при обязательном страховании, к сожалению, нет.

Рекомендации для России

Поскольку российская пенсионная система носит смешанный характер, шанса остаться совсем без пенсии у граждан России нет. В этом преимущество российской системы перед, например. казахской. С другой стороны, в этом случае снижается привлекательность участия граждан в пенсионной системе (иными словами, легализация доходов - переход к "белым" выплатам).

В этих условиях важной представляется кампания по объяснению последствий отсутствия пенсионных накоплений.

Государственное регулирование пенсионной системы

Обеспечение интересов будущих пенсионеров представляет собой достаточно сложную задачу, как на уровне отдельного фонда/управляющей компании, так и на уровне пенсионной системы в целом. С одной стороны, вопросы управления пенсионными накоплениями и стабильностью системы будут касаться большинства, а со временем и всех трудоспособных россиян. С другой стороны, в управлении такой сложной системой не допустим популизм, требуются профессиональный опыт и специальные знания.

Серьезной проблемой управления пенсионной системой может стать конфликт интересов различных ее участников. Например, государство как эмитент государственных ценных бумаг заинтересовано в дешевизне заимствований. Государственный же пенсионный фонд и государственная управляющая компания должны быть заинтересованы в максимальной доходности вложений в том числе в государственные ценные бумаги.

Еще одна проблема связана с тем, что многие финансовые и регуляторные схемы, успешно применяющиеся на финансовых рынках с профессиональными участниками, оказываются неработоспособными, а то и вредными при их внедрении в пенсионной системе с десятками миллионов участников.

Все это предъявляет чрезвычайно высокие требования к качеству регулирования пенсионной системы в целом и отдельных ее аспектов.

Мировой опыт регулирования пенсионных систем со стороны государства достаточно разнообразен по формам и структуре. Российское законодательство подробно описывает полномочия управляющей структуры, поэтому основные вопросы, которые трудно заранее прописать в законодательстве, возникнут при разработке подзаконных актов и организации работы системы регулирования и со-регулирования.

Важной проблемой накопительной пенсионной системы является финансирование регулирующего органа. При финансировании такой структуры на уровне обычного государственного органа, будет трудно поддержать высокий уровень кадров и независимость. При финансировании регулятора из бюджета центрального банка (или государственного пенсионного фонда) будет достаточно трудно обеспечить его независимость от этих органов.

Разумной представляется модель, применяемая в Великобритании и Австралии, где источником финансирования является сбор с участников пенсионной системы, пропорциональный активам под управлением. Однако такая система требует высокого уровня согласия участников системы и законодателей. Промежуточным вариантом, является финская модель, которую собираются вводить в Казахстане с 2004 года. Она предусматривает финансирование и уровень окладов сотрудников регулятора на уровне и из бюджета Центрального Банка, при использовании его материальной базы, но с полной независимостью при принятии решений.

Отдельной проблемой является координация деятельности различных государственных органов. Помимо собственно государственного регулятора пенсионной системы важную роль для ее нормального функционирования играет и ряд других органов.

Налоговые органы. Налогообложение пенсионных взносов, выплат, а также инвестиционного дохода требует координации с налоговыми органами. В частности, высокие ставки подоходного налогообложения вкупе с налоговыми льготами для вкладчиков в пенсионные фонды привели к тому, что пенсионные фонды стали популярным средством сбережений населения в развитых странах. Однако, в российских условиях ставка подоходного налога в 13% резко снижает стимулирующую роль налоговых льгот. Налогообложение "на выходе" позволяет обеспечить более свободный режим управления накоплениями. Полное освобождение пенсионных взносов и выплат от налогов также возможно (см. таблицу в разделе "Выплаты"). В российском налоговом законодательстве вопросы налогообложения пенсионных выплат до конца не урегулированы, что может привести к противоречиям в нормативной базе. Внимательное изучение возможных противоречий и требование разъяснений со стороны налоговых органов является необходимостью при продвижении добровольных накоплений.

ФКЦБ. Обеспечение порядка на рынке ценных бумаг является крайне важным для управления пенсионными накоплениями. В российских условиях, представляется необходимым четкое разграничение полномочий регулирующих органов и согласование всех документов. В противном случае не избежать конфликтов, например, на почве требования множества лицензий, которые могут стать излишним административным барьером и создать трудности в деятельности управляющих компаний.

Центральный Банк. Нескоординированость правил пенсионной системы и инструкций ЦБ по валютному контролю могут привести к анекдотическим проблемам. К примеру, польские пенсионные фонды по закону могут инвестировать часть активов в зарубежные ценные бумаги, однако согласно инструкциям местного Центробанка для каждой (!) сделки требуется специальная лицензия, либо зарубежные ценные бумаги должны предварительно котироваться на польской бирже в злотых. Все это приводит к практической невозможности зарубежных инвестиций.

Рекомендации для России

На момент подготовки этой брошюры окончательное решение о том, какое ведомство станет регулятором пенсионной системы, принято не было. Но в любом случае возможно возникновение конфликта интересов между функцией надзора за пенсионной системой и другими функциями, выполняемыми соответствующим ведомством. Соответственно, необходима разработка процедур, которые позволили бы разрешить конфликт интересов.

Чрезвычайно важным является создание механизмов, позволяющих избежать противоречий в требованиях регуляторов. Слабая координация регулирующих органов и конфликты между ними вредят нормальному функционированию накопительной пенсионной системы, и это должно быть учтено при разработке нормативной базы.

Контроль и регулирование пенсионной системы и отдельных ее участников со стороны общества

На основе опыта существующих пенсионных систем (Великобритания, Польша, Австралия) оптимальной представляется трехзвенная система общественного надзора, состоящая из:

- независимого попечительского совета при каждой управляющей компании;

- Общественного Совета, который осуществлял бы общий контроль за соблюдением интересов вкладчиков системы и других заинтересованных лиц;

- механизма разрешения споров.

На уровне отдельных фондов требуется обеспечить участие компетентных представителей будущих пенсионеров. Согласно российскому законодательству, пенсионные фонды и управляющие компании могут (но не обязаны) формировать Попечительские Советы. Однако такие советы реально будут способны защитить интересы клиентов только при компетентности их членов и ответственности перед клиентами. В данном случае не имеет значение даже принцип отбора представителей: выборы (Венгрия), назначение по должности (представители профсоюзов), назначение самими учредителями фонда (чековые фонды в период приватизации). Обычно (вне зависимости от страны) в такие Советы принято назначать отставных генералов, космонавтов (при их наличии), деятелей науки и искусства. При всем уважении к таким представителям, довольно часто они оказываются бесполезны для выработки и принятия решений по причине отсутствия опыта в данной сфере.

Для обеспечения адекватности попечительских советов, представляется необходимым обеспечить минимальный уровень квалификации их членов. Возможны два подхода: удовлетворение минимальным квалификационным требованиям при назначении (образование, опыт) и/или обучение после назначения. Ответственность членов попечительских советов перед участниками должна обеспечиваться как публичностью их деятельности, возможностью дисквалификации попечителей, так и гражданской ответственностью, по аналогии с членами директоров акционерных обществ.

На системном уровне, задача несколько сложнее. Необходим постоянный обмен мнениями между представителями государства (в лице регулятора), работодателей, профсоюзов, финансовой индустрии, и общества. При этом надо учитывать, что многие экспертные советы при правительственных органах и в России, и за рубежом превращаются в пустые говорильни. Поэтому при формировании такого совета необходимо изучение практики работы успешно действующих аналогичных органов.

С нашей точки зрения, весьма интересной и эффективной представляется модель, принятая в Великобритании. При едином регулирующем органе финансовой индустрии Financial Services Authority (FSA) действует специальный Потребительский совет (Consumer Panel). FSA Consumer Panel состоит из тринадцати экспертов, набранных по конкурсу, и занимается рассмотрением общих проблем, стоящих перед клиентами финансовых компаний. Задача Consumer Panel - выражение интересов клиентов по всему кругу вопросов, включая вопросы практической деятельности финансовых компаний, регулирования и т.п. Consumer Panel принимает к рассмотрению тот или иной вопрос как по собственной инициативе, так и по просьбе FSA. Мнение Consumer Panel в обязательном порядке учитывается при разработке регулирующих решений. В принципе, FSA может отклонить предложения Consumer Panel, но только обосновано и после публичного обсуждения. Обоснование по закону должно быть дано в письменной форме. Consumer Panel независима от FSA в своих решениях. Хотя в основном ее деятельность ориентирована на FSA, Consumer Panel может давать рекомендации и другим государственным органам по вопросам, затрагивающим интересы потребителей финансовых услуг. Consumer Panel по собственной инициативе может проводить различного рода исследования, направленные на выявление потребительских проблем в различных сегментах финансового рынка.

Также существует аналогично организованная Practitioners' Panel (Совет участников рынка), которая позволяет учесть интересы финансовых институтов. Оба органа, стали равноправными участниками в процессе разработки правил пруденциального надзора, регулирующих стандартов, правительственных директив, мер применяемых к конкретным компаниям со стороны FSA. Такая структура достаточно эффективно позволяет ограничить волюнтаризм чиновников и защитить стабильность системы.

По мнению председателя Consumer Panel Колина Брауна, на основании британского опыта можно сформулировать несколько общих рекомендаций по представительству интересов потребителей в регулировании финансовой отрасли в целом и пенсионной системы в частности. Во-первых, интересы потребителей должны быть выражены отдельно от интересов других участников системы. Если создается некий консультационный орган при правительстве, финансовом регуляторе и т.п. должен быть выделен отдельный комитет, группа и т.п., ориентированная именно на защиту интересов потребителей. При создании общего совещательного органа, в который входят и представители отрасли, и другие заинтересованные лица, велик шанс, что голос потребителя не будет услышан. Во-вторых, представительство интересов потребителей должно быть обеспечено на максимально ранних стадиях разработки регулирующих решений. На стадии обсуждения готового проекта нормативного акта обеспечить учет интересов потребителей значительно сложнее, чем на стадии разработки такого проекта. В-третьих, работа по представительству интересов потребителей должна быть финансово обеспечена. Обеспечение интересов потребителей на финансовых рынках требует высокой экспертной квалификации, проведения специальных исследований и т.п. Создание консультационных органов без соответствующего финансового обеспечения с высокой долей вероятности приведет к провалу в их работе.

Третьим элементом системы является создание механизмов разрешения споров. Во многих странах законодательно определены жесткие сроки рассмотрения претензий клиентов пенсионными фондами / управляющими компаниями, а также разработаны процедуры дальнейшего разрешения конфликтов (Омбудсман в Великобритании, принудительный арбитраж в США). В Великобритании все компании, работающие на финансовом рынке. Обязаны участвовать в схеме омбудсмана.

В целом, система балансировки интересов клиентов, финансовой индустрии и государства позволяет избежать значительного числа конфликтов и проблем еще до их возникновения или же разрешить их в кратчайшие сроки.

Рекомендации для России

Согласно российскому законодательству, пенсионные фонды и управляющие компании могут (но не обязаны) формировать Попечительские Советы. Однако такие советы реально будут способны защитить интересы клиентов только при компетентности их членов и ответственности перед клиентами.

Возможны два подхода: удовлетворение минимальным квалификационным требованиям при назначении (образование, опыт) и/или обучение после назначения. Регулирующий орган и Общественный Совет могут разработать такие требования или образовательную программу по обучению будущих попечителей. Учитывая то, что накопительная пенсионная система - совершенно новое для России явление, скорее всего многим попечителям потребуется тренинг. Ответственность членов попечительских советов перед участниками должна обеспечиваться как публичностью их деятельности, возможностью дисквалификации попечителей, так и гражданской ответственностью, по аналогии с членами директоров акционерных обществ.

Необходим постоянный обмен мнениями между представителями государства, работодателей, профсоюзов, финансовой индустрии и будущих пенсионеров. В законодательстве предусмотрено формирование Общественного Совета по инвестированию средств пенсионных накоплений. Положение о таком совете и его персональный состав должны утверждаться Президентом РФ. Общественный совет может создавать экспертные группы для рассмотрения различных вопросов пенсионной реформы.

К сожалению, такой совет не был сформирован на первом этапе пенсионной реформы, то есть возможность воздействовать на многие решения на стадии их разработки уже потеряна.

Нам представляется целесообразным формирование в рамках совета как минимум двух комитетов (представители финансовой индустрии + работодателей и общества). При такой структуре работа совета может быть значительно эффективнее. Узкоспециальные вопросы могут обсуждаться заинтересованной стороной вместе с регулирующим органом, а для обсуждения общих вопросов комитеты могут заранее вырабатывать согласованную позицию. Более того, регулирующий орган и комитеты смогут обсудить и согласовать многие вопросы еще до публичного обсуждения в прессе.

Общественный Совет и комитеты должны иметь реальную возможность проводить исследования и расследования по текущим проблемам. Члены Общественного Совета должны иметь допуск к конфиденциальной информации во избежание принятия неадекватных решений. Предложения комитетов (как минимум потребительского комитета) должны публично обсуждаться и отклоняться только при наличии достаточных мотивов.

Четко должны быть прописаны принципы финансирования экспертной деятельности и формирования отчетности. Как вариант, предлагается единый сбор с финансовых институтов (включая государственную управляющую компанию) напрямую или через организации саморегулирования.

Отдельной задачей, как уже говорилось, является создание системы внесудебного разрешения споров. Инфраструктура такой системы должна учитывать географические особенности и стремиться к снижению издержек для клиентов.

Политические риски накопительной пенсионной системы

Пенсионная система подвержена политическим рискам сразу по нескольким параметрам:

- указания по управлению активами со стороны государственного ПФ достаточно часто приводят к их использованию в интересах текущего руководства страны, а не вкладчиков самой системы. Избыточные вложения в низкодоходные государственные проекты развития, льготные ипотечные кредиты, покрытие дефицита бюджета приводят к систематической отрицательной доходности во многих странах и подрыву системы социального обеспечения. Причем государство за счет регулирования структуры вложений может использовать не только ресурсы государственного фонда, но и частных пенсионных фондов;

- в мировой практике, государства имеют привычку снижать нормативы обязательных отчислений и выплат в пользу текущих пенсионеров. Отсрочки и снижение ставок обязательных взносов в Венгрии (1997-2001) и Польше, в ущерб долгосрочной стабильности пенсионной системы, структура сборов в Колумбии - яркие примеры оппортунистического поведения государства;

- при финансовых затруднениях пенсионные фонды и управляющие компании традиционно используются как дойные коровы, подвергаются добровольно-принудительной реструктуризации, и в итоге становятся жертвами дефолта (Аргентина и Уругвай 2000-2002);

- государство может менять правила пенсионного обеспечения, снижая возможность граждан накопить на старость.

Самоограничение государства представляет из себя практически невыполнимую задачу, особенно в условиях неразвитого гражданского общества. Чилийский опыт, с конституционным запретом на внесение изменений в законодательство о социальном обеспечении, за исключением поправок, внесенных президентом республики, вряд ли применим в странах с менее сложной конституцией (защищающей завоевания периода хунты). В большинстве других стран пенсионные системы не защищены от произвола государства.

В такой ситуации Общественный Совет, потребительские организации и управляющие компании могут и должны способствовать соответствующему общественному настрою и вниманию прессы к проблемам накопительной пенсионной системы. Механизм назначения в Совет должен быть открытым, а ответственность членов Совета перед будущими пенсионерами должна быть четко прописана в законодательстве.

Необходимой мерой является постепенная, но неизбежная приватизация всех управляющих компаний и создание равного конкурентного поля. Мировой опыт показывает, что полная приватизация при жесточайшем государственном и общественном контроле - единственный способ обеспечить эффективное управление активами в интересах будущих пенсионеров. Только уравнение всех пенсионных фондов в правах и обязанностях поможет обеспечению их независимости от государства. Опыт показывает неэффективность государственного управления пенсионными резервами. Во-первых, государство часто предписывает инвестировать активы фондов исключительно в государственные ценные бумаги или депозиты в местной валюте. При таких условиях велик риск ущерба от инфляции или потери доходности из-за излишнего консерватизма инвестиций. Во-вторых, достаточно часто государственные органы предписывают инвестиции в нерыночные инструменты с заниженной процентной ставкой, государственные ипотечные программы, а также социальные проекты (Турция, Иран, страны Африки, Швеция в 1960-70). Еще в середине 1990-х, инвестиции в социально значимые проекты составляли 17% от резервов накопительной пенсионной системы Японии. Встречаются совершенно анекдотические случаи, как на Маврикии, где 30% активов должны инвестироваться в "социально значимые проекты" и установлен лимит потерь от таких инвестиций (!). Часто государство использует пенсионные резервы для дешевого покрытия дефицита (этим грешат даже США). В-третьих, там, где фонды имеют право инвестировать в корпоративные облигации (Индия), или зарубежные активы (Филиппины), такое право не реализуется. При этом инвестиции в неликвидную недвижимость весьма распространены в странах Африки и Латинской Америки.

Результаты управления государственными резервами достаточно посредственны. Положительную доходность сравнительно с банковскими депозитами достигли только в Японии, Корее, Филиппинах и Швеции. При сопоставлении доходностей фондов с доходностью по государственным облигациям, позитивный результат остается только в Японии и Корее. Уганда (1986-94) (-50%), Перу (-46%), и Замбия (-30.5%) (1980-е) годовых (!), "рекордсмены" по потерям, которые привели к фактическому упразднению накопительной пенсионной системы в этих странах. Из-за того, что фонды практически никогда не инвестируют в акции предприятий (из-за опасности скрытой национализации, конфликта интересов государства-собственника и государства-регулятора, а также предполагаемого риска таких вложений), доходность фондов существенно отстает от темпов роста экономики и заработной платы, снижая уровень пенсий относительно заработков.

Теоретически, возможно создать структуру для рациональных инвестиций государственными управляющими, например в индексные фонды облигаций и акций (без права голоса, во избежание конфликта интересов), или обязательных инвестиций за рубеж (Сингапур). Но наиболее простой и прозрачной схемой является полная приватизация управления активами, с выбором управляющих компаний на открытом конкурсе.

Другой разумной мерой является повышение ответственности управляющих и эмитентов перед клиентами пенсионных фондов. В США ERISA вводит более жесткий стандарт управления пенсионными накоплениями по сравнению с обычными инвестиционными портфелями, в Чили пенсионные фонды имеют преимущество перед другими кредиторами.

Рекомендации для России

Опыт переговоров Московского Клуба Кредиторов с Правительством РФ, и итоговые преимущества для НПФ при реструктуризации ГКО-ОФЗ в 1998 году, создали соответствующий прецедент в России. В идеале, в законодательстве надо ввести прямой запрет на неисполнение обязательств и секвестр выплат пенсионным фондам из федерального и муниципального бюджетов, а также прописать абсолютность гарантий выданных пенсионным фондам.

Общественное мнение должно быть настроено на осознание пенсионных накоплений как собственного имущества вкладчика. В перспективе, пенсионные накопления должны стать собственностью клиента системы, а обязательные взносы не начисляться работодателем, а вычитаться из увеличившейся заработной платы работника. При таких изменениях и просвещении будущих клиентов фондов осознание гражданами своей ответственности за судьбу собственных пенсионных накоплений должно значительно возрасти.

В третьей части исследования рассмотрены пенсионные системы разных стран - Великобритании. Польши, Венгрии, Казахстана - и сделаны комментарии о возможности использования этого опыта в России. Весьма ценным, на наш взгляд, является приведенный в конце работы список из 29 печатных и сетевых источников.

Список литературы

Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://www.relga.ru/

Страницы: 1, 2