Международная конфедерация обществ потребителей ИНП "Общественный договор" представляет работу " Реформа пенсионной системы: международный опыт и рекомендации для России". Она выполнена под редакцией П.Крючковой. В ней рассматривается опыт введения и функционирования накопительных пенсионных систем в разных странах, даются рекомендации по предотвращению возможных проблем и рисков, связанных с внедрением новой пенсионной системы в России. Публикуем две части этой работы с некоторыми сокращениями.

Введение

В 2001 г. в России началась радикальная реформа пенсионной системы. До этого момента пенсионная система в нашей стране носила чисто распределительный характер. То есть собранные за определенный год отчисления налога шли на выплаты текущим пенсионерам. Таким образом, происходило своеобразное перекрестное субсидирование различных поколений: пенсии выплачивались за счет отчислений работающих.

С 2002 г. пенсионные отчисления российских граждан делятся на три части: базовую, страховую и накопительную. Соответственно, и будущая пенсия будет состоять из трех частей: базовой (фиксирована, зависит только от возраста и наличия иждивенцев), страховой (зависит от трудового стажа и заработной платы) и накопительной, размер которой определяется размером пенсионных накоплений, то есть суммой пенсионных отчислений и дохода от их инвестирования.

Переход к накопительной пенсионной системе может обеспечить решение сразу нескольких задач:

- более эффективной и справедливой организации поддержания доходов пожилых людей,

- восстановления зависимости между взносами по пенсионному страхованию и размером пенсии,

- снятия с государства и налогоплательщика части обязательств в условиях ухудшающейся демографической ситуации, приток "длинных денег" в экономику, развитие финансового сектора.

При этом следует отдавать себе отчет, что накопительная пенсионная система может породить многие организационные и структурные проблемы. При введении накопительной системы и выбора между институциональными структурами велик риск перекосов в сторону повышенного внимания не к реализации целей реформы, а к незначительным деталям и защите ведомственных интересов.

Учитывая сложность организации пенсионной системы и компромиссный характер законодательства о введении накопительного пенсионного страхования, долгий срок проявления последствий, множественность рисков, важность пенсий по старости для всего населения, структура пенсионной системы и ее нормативная база должны стать предметом переговоров государства, бизнеса и общества. То, что многие нормативные акты еще только предстоит принять, дает возможность провести строительство новой системы в интересах ее участников и с учетом мировой практики.

Данное исследование ставит своей целью анализ мирового опыта по введению накопительных пенсионных систем и выработку рекомендаций по предотвращению возможных проблем и рисков, связанных с внедрением новой пенсионной системы.

В первом разделе рассмотрены основные типы накопительных пенсионных систем и особенности новой пенсионной системы в России. Второй раздел, посвящен проблемам, возникавшим в зарубежных накопительных системах и подходам к их решению. Третий раздел описывает организацию пенсионных систем в различных странах.

Часть I. Основные типы накопительных пенсионных систем и организация накопительной пенсионной системы в России

Типология пенсионных систем

При всем обилии и разнообразии существующих во всем мире пенсионных схем их можно разделить на две большие группы:

- схемы фиксированных выплат (или Defined Benefit Plans - DB)

- схемы фиксированных отчислений (или Defined Contribution Plans - DC).

В первом случае каждому участнику пенсионной системы по достижении пенсионного возраста начисляется пенсия определенного размера, зависящая от заработной платы в последние годы трудовой деятельности и совокупного стажа работы. Выплата пенсии производятся в виде пожизненного аннуитета с полной или частичной индексацией, согласно местному законодательству.

Во втором случае размер будущих выплат зависит от суммы совокупных отчислений и доходов от их инвестирования, которые могут быть как положительными, так и отрицательными, соответственно увеличивая или уменьшая размер выплат. Никакой гарантии на определенный размер пенсионных выплат не предоставляется, все зависит от размера накопленных средств. При выходе на пенсию, возможно и единовременная выплата всей суммы без конверсии ее в аннуитет.

В российской литературе разделяют накопительную и распределительную системы. При распределительной системе собранные за определенный год отчисления социального налога идут на выплаты текущим пенсионерам (по схеме фиксированных выплат). Таким образом, происходит своеобразное перекрестное субсидирование различных поколений за счет своеобразного налога с работающего населения на содержание пожилых людей. Накопительная система характеризуется наличием у каждого участника индивидуального счета, на который поступают пенсионные отчисления каждого конкретного человека и с которого впоследствии будут осуществляться выплаты. Никакого субсидирования между различными поколениями при этом не происходит, все пенсионная система фактически выполняет функции аккумулирования, и перераспределения во времени части дохода отдельного работника.

Часто понятие распределительной системы смешивается с Defined Benefits (DB), а накопительной - с Defined Contributions (DC). Это не всегда верно. В частности, в рамках накопительной системы могут действовать как схемы фиксированных отчислений, так и схемы фиксированных выплат, хотя последних, надо признать, значительно меньше.

В предшествующий период для обеспечения социальной защиты пожилого населения в мире доминировали распределительные системы. Однако постепенное старение населения (особенно в развитых странах) вкупе с резким увеличением соответствующих расходов толкает все большее количество стран к переходу к накопительной схеме фиксированных отчислений. Схемы, принятые в разных странах, отличаются друг от друга, но их объединяет то, что пенсионные выплаты определяются (полностью или частично) суммами пенсионных отчислений, учитываемых на индивидуальных счетах граждан.

Накопительная система обладает рядом преимуществ перед распределительной:

- размер пенсий прямо зависят от результатов инвестирования собранных средств, контроль вкладчиков за инвестированием собственных средств значительно возрастает;

- участники накопительной системы обычно лучше защищены от политических рисков, тесно связанных с любой распределительной системой;

- снижаются стимулы к сокрытию доходов - граждане становятся заинтересованы в том, чтобы работодатели в полном объеме осуществляли пенсионные отчисления и, соответственно, платили зарплаты "по-белому";

- в экономике появляются средства для долгосрочных инвестиций.

В то же время накопительная система сопряжена с рядом проблем:

- от населения требуется высокая степень осведомленности о способах функционирования пенсионных систем, финансовых инструментах и т.п.;

- Накопительная система сложна в организации и требует очень точного и аккуратного регулирования;

- При накопительной системе общая сумма сбережений конкретных участников может оказаться крайне незначительной, или же накопления могут уменьшиться вследствие неудачных инвестиционных решений и/или значительных расходов на управление активами.

При переходе от распределительной системы к накопительной, нацеленной на снижение расходов на пенсионное обеспечение в долгосрочном периоде, все страны в первое время сталкиваются со значительным увеличением потребности в финансировании. Поскольку предварительно все собранные отчисления шли на выплаты текущим пенсионерам, теперь при сохранении расходной статьи - выплаты пенсионерам - в прежнем размере большая часть отчислений идет на формирование индивидуальных пенсионных счетов. Образующийся разрыв целиком ложится на плечи государства, значительно увеличивая его расходы на десятки лет.

Для финансирования переходного периода в разных странах использовались следующие меры:

- частичное сохранение распределительной системы, так чтобы часть собранных отчислений шла на выплаты нынешним пенсионерам - как в Польше, Венгрии, Швеции и Уругвае и как предполагается в России;

- увеличение размера обязательных отчислений с фонда оплаты труда - использовалось с большинстве развитых стран;

- использование доходов из прочих источников - например, лотереи в Китае или НДС в Аргентине;

- использование профицита местных бюджетов или социальных фондов на муниципальном уровне (Чили);

- использование доходов от приватизации для финансирования текущих пенсионных обязательств - в Перу, Боливии и Польше;

- краткосрочные заимствования с последующим погашением при достижении профицита в накопительной системе в долгосрочном периоде - многие страны использовали этот инструмент для временного перераспределения расходов на финансирование пенсионной системы.

Опыт стран, в которых состоялся переход к накопительной пенсионной системе, позволяет выявить целый ряд "подводных камней" и рисков, которые следует максимально учитывать при определении окончательного дизайна пенсионной системы в России.

Организация пенсионной системы в России

Начиная с 2001 г. в России происходит постепенный переход к смешанной системе, сочетающей в себе распределительный и накопительный принципы. Трудовая пенсия (то есть пенсия по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца) будет состоять из трех элементов:

- базовая пенсия. В настоящее время в соответствии с законом "О трудовых пенсиях" ее размер составляет 450 руб. для большинства пенсионеров и увеличивается при наличии иждивенцев, а также по достижении 80-летнего возраста и по инвалидности I группы. Закон предусматривает индексацию базовой пенсии в зависимости от уровня инфляции и возможностей бюджета а также постепенное приближение ее к величине прожиточного минимума;

- страховая пенсия. Она рассчитывается исходя из величины условного пенсионного капитала (суммы страховых взносов определенным образом проконвертированных), поделенного на ожидаемую продолжительность выплаты трудовой пенсии. Для лиц, у которых уже имелись некоторые пенсионные права по состоянию на 1 января 2002 г., определенным образом рассчитывается "начальный" пенсионный капитал, к которому добавляются последующие взносы. Фактически размер этой части трудовой пенсии будет зависеть от уровня дохода (и, соответственно, отчислений) и стажа работы;

- накопительная пенсия. Это реально накопительная часть, размер которой определяется размером пенсионных накоплений, то есть суммой пенсионных отчислений и дохода от их инвестирования.

Базовая часть пенсии финансируется за счет социального налога, поступающего в бюджет, а страховая и накопительная - за счет страхового взноса, поступающего в Пенсионный фонд Российской Федерации (далее ПФР). С 2004 г. накопительная часть страхового взноса может, по выбору граждан, перечисляться либо в ПФ РФ, либо в негосударственные пенсионные фонды (НПФ).

Если формирование первых двух частей пенсии более-менее понятно и привычно для российских граждан, то накопительная схема является новой и непривычной. Опишем ее поподробнее.

Контуры этой системы определены законами: "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (ФЗ №173 от 17.12. 2001), "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (ФЗ №167 от 15.12.2001), "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" (ФЗ №27 от 1.04.1996), "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (ФЗ №111 от 24.07.2002), "О негосударственных пенсионных фондах" (ФЗ №75 от 7.05.1998).

Пенсионные взносы граждан (накопительная часть) поступают в ПФР. ПФР ведет учет пенсионных средств на личных пенсионных счетах граждан. Раз в год, до 1 июля, ПФР должен рассылать гражданам выписку о состоянии их пенсионных счетов, результатах инвестирования средств пенсионных накоплений и необходимые документы для выбора управляющей компании (формы предоставления информации пока не утверждены). Гражданин, желающий, чтобы его средства были переданы в управление частной управляющей компании, должен заполнить соответствующее заявление и подать его в территориальный орган ПФР до 1 октября. Если заявление подается не лично, подпись должна быть удостоверена нотариусом или органом, с которым у ПФР заключено соглашение об удостоверении подписей (пока такие органы не определены). До 31 декабря ПФР должен перевести средства в выбранную управляющую компанию или дать мотивированный отказ в удовлетворении заявления. Отказ допускается, если нарушена форма заявления или компания, указанная в заявлении, не имеет права принимать деньги в доверительное управление. Заявления не рассматриваются, если поданы ненадлежащим лицом. Если гражданин не подает заявления о переводе денег в частную управляющую компанию по его выбору, то его пенсионные накопления передаются в управление государственной пенсионной компании (Постановлением Правительства государственной управляющей компанией назначен Внешэкономбанк). Если заявление подано, то ПФР будет перечислять деньги в выбранную частную управляющую компанию ежегодно до тех пор, пока гражданином не будет подано новое заявление. За переход из одной компании в другую будет взиматься плата (размер ее пока не определен). Управляющие компании инвестируют пенсионные накопления в различные активы. Для частных управляющих компаний возможно инвестирование в государственный ценные бумаги Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, акции российских компаний, иностранные ценные бумаги через индексные инвестиционные фонды (с 2004 г.), ипотечные ценные бумаги, депозиты в рублях, денежные средства в рублях и иностранной валюте на счетах в кредитных организациях. Государственная управляющая компания может инвестировать только в государственные ценные бумаги, средства на счетах в рублях и иностранной валюте и в ипотечные ценные бумаги, если они гарантированы Российской Федерацией. Собственно в Законе "Об инвестировании…" установлен ряд требований к структуре инвестиционного портфеля. В частности, в нем определены ограничения по инвестированию в ценные бумаги одного эмитента, ограничения доли средств, размещенных в иностранные ценные бумаги. Максимальная доля отдельных классов активов в инвестиционном портфеле должна определяться Правительством (пока не определена).

Все сведения о результатах инвестирования передаются управляющими компаниями в ПФР именно на нем лежит обязанность информирования граждан. Через ПФР будут также осуществляться пенсионные выплаты (но порядок таких выплат по накопительной части пока не определен).

На сегодняшний день принятая нормативная база определяет лишь общие контуры системы. В соответствии с Законом "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" требуется принять несколько других законов (в том числе закон, определяющий, как, собственно, будут осуществляться выплаты накопительной части пенсии), указов Президента и более двух десятков (!) постановлений Правительства. Без большинства из этих нормативных актов система просто не заработает.

С одной стороны, это создает большие проблемы для всех заинтересованных лиц. С другой, некоторая недоопределенность схемы позволяет учесть позитивный и негативный опыт других стран. В следующем разделе мы остановимся на ряде проблем, связанных с накопительными пенсионными системами, которые были выявлены при переходе к таким системам в разных странах. Список проблем, безусловно, не является исчерпывающим.

Часть II. Проблемы, возникавшие в зарубежных накопительных пенсионных системах, и подходы к их решению

Сбор обязательных отчислений и их перевод в пенсионную систему

Организация своевременного и четкого перевода обязательных отчислений в пенсионную систему, является одним из "узких мест", на котором возможно нарушение интересов как клиентов, так и государства. Перевод средств на счета застрахованных работодателями обычно организован по одной из двух схем - через налоговые органы и Пенсионный Фонд или клиринговую палату (Швеция, Великобритания, Польша, в опосредованной форме Россия) или напрямую бухгалтериями предприятий в управляющие компании (Казахстан, Чили). При каждой из схем возникали специфические проблемы, серьезно влияющие на размер накоплений и управление ими.

Перевод средств через налоговые органы или государственный пенсионный фонд характеризуется следующими проблемами:

- Значительные задержки при переводе средств на индивидуальные счета. К примеру, в Великобритании сумма обязательных платежей становилась известной только через три месяца после окончания финансового года, после чего платеж направлялся в налоговый орган, который переводил уточненную сумму в ПФ, а он в НПФ. Суммарно обработка платежей в налоговых органах и ПФ приводили к поступлению взносов на индивидуальные счета с опозданием от 12 до 18 месяцев, обесцениванию за счет инфляции, и потере инвестиционного дохода.

- Ошибки и несоответствия в суммах при распределении на индивидуальные счета. В Польше задолженность бюджета перед ЗУС (польский аналог ПФР) составила около 3 миллиардов долларов и неоднократно реструктуризировалась.

Перевод работодателями непосредственно на индивидуальные счета может создать следующие проблемы:

- Принуждение к выбору того или иного фонда. Администрация предприятий может принуждать сотрудников к выбору определенного фонда, изменению выбора и т.п. Более подробно, данная проблема будет рассмотрена при анализе недобросовестной конкуренции.

- Задержки выплат и неплатежи предприятиями, задержки государством выплат за государственных служащих. В Казахстане объем задержек составляет несколько десятков миллионов долларов, Те же проблемы возникали в странах Латинской Америки. Пенсионные отчисления неоднократно оказывались заморожены при банкротствах предприятий или при бюджетных кризисах.

Рекомендации для России

В России выбрана схема опосредованного перевода накоплений (от предприятия через ПФР к управляющим компаниям), функционирование которой в идеале должно подкрепляться жестким механизмом контроля и санкций за задержки платежей. С 2004 г., когда на рынок выйдут негосударственные пенсионные фонды, отчисления могут осуществляться им напрямую минуя ПФР.

С нашей точки зрения, в России необходимо:

- Жесткие санкции (вплоть до показательно применяемых уголовных) для работодателей и ПФР, с целью обеспечить своевременный перевод средств на накопительные счета граждан;

- Выплаты государством взносов за бюджетников должны проводиться без задержек, не подлежать секвестру, и в случае задержек сопровождаться высокими штрафными санкциями.

- Возможно создание независимой от ПФР расчетной палаты том числе и для сокращения издержек управляющих компаний по перечислению пенсионных накоплений.

Учет средств на индивидуальных счетах и перемещение денег внутри системы

Учет денег на индивидуальных счетах значительно усложняет техническую организацию накопительной пенсионной системы по сравнению с распределительной. Возможна значительная путаница, потеря части средств, особенно при переходе из фонда в фонд. Единственным способом избежать этого представляется четкий механизм обязательного информирования вкладчиков о состоянии их накопительного счета и разрешения споров по поводу состояния счета.

Например, в Австралии существует проблема потерянных или "беспризорных" счетов. Дело в том, что ранее при смене работы и связанным с ней переходе в другой пенсионный фонд величина пенсионных накоплений выдавалась вкладчику целиком на руки. При этом планировалось, что эта сумма будет внесена на накопительный счет другого пенсионного фонда на новом месте работы. Однако на практике все происходило иначе: многие "не доносили" взятые суммы до нового пенсионного фонда, а тратили свои пенсионные накопления, затем при достижении пенсионного возраста оставались с крайне незначительной суммой совокупных накоплений, на основе чего обращались за дополнительной государственной помощью. Пытаясь воспрепятствовать столь порочной практике, государство отменило выдачу накоплений на руки при переходе из фонда в фонд, при этом значительно усложнив саму процедуру. Вследствие трудоемкости перехода люди часто не переносят свои предыдущие накоплений в новый фонд, оставляя их в старом и в прямом смысле забывая о них. Особенно часто это происходит в случае незначительного размера отчислений на счете, например на начальном этапе трудовой деятельности или при частой смене работы. По последним оценкам общий объем таких потерянных счетов составляет около 6 млрд. австралийских долларов (ок. 3-3,5 млрд. долл. США).

Опыт Великобритании показывает, что даже при весьма отлаженной системе персонифицированного учета, от технических ошибок не застрахован никто. Кроме того, возможно возникновение конфликтов по поводу состояния пенсионного счета и из-за недостаточной грамотности застрахованных. В Великобритании, во-первых, действуют достаточно жесткие обязательные и добровольные стандарты работы с обращениями граждан для всех финансовых организаций, работающих с пенсионными накоплениями (подробнее об организации пенсионной системы Великобритании см. в разделе III). Во-вторых, действует специальный пенсионный Омбудсман (Pension Ombudsman) - орган внесудебного урегулирования споров. Своевременное разрешение споров, связанных с различными аспектами пенсионной системы, позволяет, во-первых, избежать крупных ошибок (как технических, так и связанных, например, с некачественным управлением активами), а во-вторых, повышает доверие граждан к системе в целом.

Возможности перехода из фонда в фонд в мировой практике, обычно ограничены одним (Россия с 2004, Польша) или двумя (Казахстан, Чили) периодами в год. Сильно зависимые от отраслевых пенсий и страховых контрактов Великобритания и Австралия имеют менее гибкую систему с усложненным переходом из фонда в фонд. С одной стороны, непростая система перевода средств препятствует излишней текучести средств и позволяет более эффективно инвестировать накопления. С другой стороны, излишне жесткая система перевода пенсионных сбережений в другой фонд используется недобросовестными работодателями в качестве инструмента удержания работников на рабочем месте. Кроме того, невозможность реального "голосования ногами" для вкладчиков является благоприятным условием для расцветания всевозможных злоупотреблений со стороны компаний и возвращения к состоянию "человек-проситель", а не "человек-клиент". Кроме законодательно установленных, могут быть многие неявные барьеры для перехода из фонда в фонд - например, надбавка при покупке паев нового фонда - которые также необходимо четко отслеживать и предотвращать.

Рекомендации для России

В России по действующему законодательству предусмотрена возможность перехода от одной управляющей компании к другой и/или из ПФР в НПФ один раз в год. Такая система представляется разумной, поскольку, с одной стороны, устраняет излишнюю текучесть, а с другой позволяет достаточно легко менять управляющую компанию и/или пенсионный фонд, поддерживая конкуренцию на должном уровне. В то же время пока не определена стоимость такого перехода, так что сохраняется риск установления чисто финансовых барьеров для перехода.

Следует также отметить, что в российском законодательстве специально не определен вопрос, связанный с рассмотрением споров по вопросам состояния пенсионных счетов. Опыт стран, в которых накопительная система действует уже давно, например. Великобритании, показывает, что даже самая "продвинутая" систем учета пенсионных накоплений не обеспечивает 100% защиты от ошибок, так или иначе в системе возникаю многочисленные споры между гражданами и другими участниками системы. Решение подобных конфликтов через суд, даже через институт мировых судей - путь тупиковый. Необходимо создание системы внесудебного урегулирования споров и разработка правил и порядка работы с жалобами для всех участников системы. Такие правила могут быть приняты как государством, так и добровольно участниками системы.

Досрочное изъятие средств из пенсионной системы

В законодательстве отдельных стран прописаны случаи, когда пенсионные накопления могут быть изъяты вкладчиком до достижения пенсионного возраста. Такие исключения, будучи вполне разумными на бумаге, на практике приводят к неоднозначным результатам. Например, в Казахстане основанием выдачи вкладчику средств, находящихся на его индивидуальном счете, считается его отъезд на постоянное место жительства за границу. Люди за определенную символическую сумму покупают в миграционной полиции справку о том, что они выезжают за границу на постоянное жительство, изымают свои пенсионные накопления, а затем начинают все "с чистого листа" в другом пенсионном фонде. В данный момент принят закон, ужесточающий эту процедуру.

Рекомендации для России

В российском законодательстве этот вопрос не урегулирован. Более-менее прописан только порядок наследования средств пенсионных накоплений. При дальнейшей работой над нормативной базой необходима конкретизация вопроса о возможности и порядке досрочного изъятия средств. Также необходимо оговорить в законодательстве вопросы о праве супругов на накопления при разводе, праве детей и иждивенцев, порядок изъятия средств при инвалидности и т.п.

Выбор пенсионного фонда: раскрытие информации и недобросовестная конкуренция

Подвижность денег в системе должна обеспечиваться зашитой свободы выбора пенсионного фонда и базироваться на достоверной информации, при отсутствии принуждения и подкупа, со стороны третьих лиц (включая работодателя и государство). Именно поэтому процедура привлечения клиентов должна быть жестко отрегулирована, а будущий клиент подготовлен к выбору фонда и/или управляющей компании. Для этого, прежде всего, вкладчик пенсионной системы должен иметь возможность оценить предлагаемые альтернативы.

Следует иметь в виду, что применение стандартных мер по раскрытию информации, аналогичных применяемым в индустрии ценных бумаг, является недостаточным в силу неадекватных знаний среднестатистического участника пенсионной системы, даже в странах с развитыми финансовыми рынками и действующей много лет накопительной системой. Предписываемая законодательством информация изложена на "юридическом языке", и непонятна участникам. С точки зрения управляющей компании или пенсионного фонда, основной целью раскрытия информации часто является не донесение ее до участника, а формальное выполнение требования законодательства и защита компании от ответственности. Раскрытая таким образом информация не позволяет обычному человеку рационально выбрать способ инвестирования собственных накоплений. Эта проблема в большей или меньшей степени актуальна для всех стран, в которых действуют накопительные системы.

Недобросовестная конкуренция на рынке накопительных пенсионных фондов сводится к трем основным проблемам.

Принудительные переводы из фонда в фонд по указанию руководства предприятия либо воспрепятствование переходу от государственной к частной управляющей компании и обратно. Эта проблема весьма актуальна для Казахстана, в котором широко распространена практика "оптовых" переводов из всех работников больших предприятий в определенный фонд, с которым достигнута договоренность руководства пердприятия.

Привлечение клиентов недобросовестной рекламой или подкупом. Проблема одно время была характерна для Чили. Обычно для эффективной борьбы с этим злом достаточно эффективно работающего законодательства о рекламе. Может потребоваться его дополнение с учетом новых положений о пенсионной системе. Недобросовестная реклама и подкуп могут также жестко пресекаться в рамках системы раскрытия информации и кодекса саморегулирования.

Использование государственным фондом своих преимуществ для удержания клиентов. Эта проблема может стать весьма актуальной для России, поскольку для перехода в частную систему человеку потребуется предпринять определенные действия. Если же не делать ничего, то средства застрахованного автоматически остаются в ПФР и передаются государственной управляющей компании. Насколько сложна будет процедура перехода - пока вопрос открытый. Казахский опыт в данном вопросе направлен на повышение привлекательности частной системы по сравнению с государственной и включает следующий комплекс мер:

- жесткое ограничение на рекламу и стимулирование привлечения новых клиентов;

- более жесткие лимиты на инвестирование (см. об эффекте "ползучей приватизации" в разделе "риски инвестирования").

Несмотря на все эти меры, постепенная приватизация государственной компании представляется наиболее эффективным средством избежать конфликта интересов ПФР как представителя вкладчиков и государства в целом.

Рекомендации для России

С точки зрения раскрытия информации разумным представляется введение наряду со стандартным вариантом "для специалистов" дополнительной упрощенной формы раскрытия информации о пенсионных фондах и управляющих компаниях. Образцом может служить, например, форма раскрытия информации для пользователей кредитных карт в США. Над концепцией должны работать не только юристы, но и психологи, чтобы изложение было понятным. Такая форма может быть принята как на уровне нормативного акта, так и добровольно управляющими компаниями и НПФ в рамках системы саморегулирования.

Кроме упрощения формы представления информации, необходимо также одновременное повышение уровня информированности среднего человека о том, как работает пенсионная система и как в ее рамках сделать рациональный выбор. Необходима активная пропаганда концепции рисков и достижение понимания того, что риск потерь и сниженной пенсии несет вкладчик, а также того, какие финансовые инструменты (по степени риска) используются тем или иным пенсионным фондом. Задачу информирования и просвещения населения должны решать и государственные органы, и частные фонды и управляющие компании, и независимые организации. в том числе потребительские.

Для борьбы с недобросовестной конкуренцией на новом рынке необходимо активное использование действующего конкурентного законодательства. Пока сложно сказать, насколько проблема недобросовестной конкуренции, в том числе недостоверной информации, будет актуальна для России. В любом случае многое зависит от активной позиции антимонопольных органов. Часть вопросов добросовестной рекламной и маркетинговой политики можно решить на уровне добровольных кодексов, принимаемых участниками рынка. Возможно, потребуется формирование дополнительной нормативной базы, направленной на недопущение принуждения работников к выбору того или иного фонда или управляющей компании.

Управление фондами: риски инвестирования

Основное отличие накопительной пенсионной системы от распределительной состоит в том, что выплаты зависят от величины накоплений каждого отдельного человека и удачности их инвестирования (опять-таки для каждого отдельного человека, а не всей системы в целом). Обычно для полного финансирования всех пенсионных обязательств недостаточно простой суммы собранных отчислений, необходим рост собранных активов (хотя бы ради компенсации инфляции). В любом случае риски инвестирования ложатся на одного из участников системы, и разница между накопительной и распределительной системой как раз в том, кто их несет.

При распределительной системе клиенту заранее гарантируется определенный размер выплат после достижения пенсионного возраста, т.е. все риски потери части капитала при инвестировании или нехватке накопленных средств для последующих выплат несет на себе государство обезличенно или в лице институтов, ответственных за управление накоплениями. При недостатке средств происходит перераспределение и выплаты осуществляются за счет будущих поколений, при значительной нехватке увеличивается налоговая нагрузка, т.е. частично риск инвестирования переходит в риск будущего повышения налогов для последующих поколений для обеспечения обещанного размера выплат предыдущим поколениям. При накопительной же системы риск частичной (или полной) нехватки фондов для пенсионных выплат ложатся на плечи клиента; выплаты будут производиться лишь из средств, находящихся на индивидуальном счете каждого клиента и какое-либо перераспределение денег между различными счетами (как в рамках одного поколения, так и между ними) невозможно.

Считается, что в долгосрочном периоде значимость инвестиционного риска значительно снижается. Однако такая позиция не всегда точна. Например, между 1973 и 1975 годами фондовый рынок США упал примерно на 50% в реальном выражении, и понадобилось около 10 лет для его возвращения на уровень начала 1973 года. В других крупнейших странах в течение последних 100 лет рост фондового рынка в долгосрочной перспективе был всего около 1.5% в реальном выражении. Так что даже для долгосрочных инвесторов, какими традиционно являются пенсионные фонды, проблема рисков, связанных с инвестированием, является первостепенной.

Для снижения инвестиционного риска регулирующие органы обычно используют следующее:

- количественное регулирование портфеля (устанавливается закрытый перечень активов, допустимых для инвестирования средств пенсионных фондов, иногда с указанием максимально допустимой доли в портфеле)

- общие принципы или так называемое "правило осторожного человека".

Строгие ограничения введены, например, в Японии, Швейцарии, Германии, Швеции, Дании, Португалии и Бельгии, менее строгие правила существуют в Италии и Испании. В остальных развитых странах (включая США, Канаду, Австралию, Великобританию, Ирландию и Голландию) регулирующие деятельность пенсионных фондов органы не устанавливают количественных ограничений на вложения в те или иные активы, а используют более гибкие правила, основанные на так называемой "концепции осторожного человека". В соответствии с ней, доверительные управляющие при принятии решений об инвестировании должны следовать логике осторожных профессионалов, заботящихся в равной мере как о получении инвестиционного дохода, так и о сохранности основного капитала. В сравнении со странами с жесткими лимитами страны с "принципом осторожного человека" характеризуются более высокой долей акций и зарубежных активов и меньшими вложениями в инструменты фиксированной доходности. Вложения в акции пенсионных фондов в режиме "правила осторожного человека" более чем в три раза больше, чем у фондов в режиме "количественных портфельных ограничений", в зарубежные активы - почти в 2 раза больше. Реальная же структура вложений пенсионных фондов в "режиме количественных ограничений" оказывается еще более консервативной по сравнению с установленными лимитами, так как многие компании предпочитают сохранять своеобразный буфер безопасности, дабы избежать непроизвольного выхода за установленные лимиты.

Кроме явных ограничений список допустимых активов часто сужается еще больше в силу неявных запретов - таких как противоречие законодательных актов при инвестировании в тот или иной актив или полное отсутствие соответствующей нормативной базы. Например, жесткий валютный контроль на практике может свести на ноль возможность инвестирования средств в любые иностранные активы, что сделает возможность даже частичного хеджирования странового риска портфелей всей пенсионной системы невозможным. А для России, например, наличие возможности диверсифицировать страновой риск, учитывая кредитную историю РФ и возможность политического давления при установлении инвестиционной политики пенсионных фондов (управляющих компаний), представляется очень важным.

Кроме того, может быть сильно зарегулирована сама процедура осуществления сделок с определенными активами, что также фактически устранит их из списка возможных альтернатив.

Конечно, намного более прогрессивным является ограничение риска портфеля не по частям путем запрета или ограничения приобретения тех или иных активов, а целиком, в рамках портфельной теории. Однако фактическое отсутствие безрискового актива, недостаток данных, не позволяющий адекватно оценить основные характеристики созданных портфелей, плюс известная техническая сложность такого подхода даже в условиях развитых финансовых рынков делают практически невозможным регулирование рисков на базе портфеля в российских условиях.

В Великобритании регулятор осуществляет мониторинг деятельности пенсионных фондов на основе рыночной стоимости портфеля и его волатильности. Исходя из совокупных обязательств фонда перед клиентами установлено пороговое значение стоимости портфеля активов, при приближении к которому от фонда может быть потребовано переместить средства в менее рискованные и более стабильные вложения (снизить волатильность). После введения таких правил, к 1996 году пенсионные фонды практически удвоили свои вложения в государственные ценные бумаги по сравнению с 1991 годом, одновременно снизив долю акций как внутренних, так и внешних эмитентов.

Не лишена рациональности идея разделения инвестиционных портфелей и пенсионных фондов в зависимости от возраста вкладчика. Известно, что оптимальная инвестиционная стратегия зависит от возраста инвестора и, как его следствие, от склонности к риску. Возможна их группировка по возрастному критерию и установление отдельных лимитов для инвестирования по каждой группе. При отлаженной системе учета индивидуальных счетов такая группировка не должна стать серьезной проблемой. С другой стороны, это позволит повысить доходность на начальном этапе накопления путем инвестирования в более рискованные активы. В этом случае риски компенсируются за счет значительного оставшегося срока накопления. По мере приближения к пенсионному возрасту происходит перебалансировка портфеля в сторону более консервативных инструментов с фиксированной доходностью.

Должны ли лимиты быть одинаковыми для всех пенсионных фондов и управляющих компаний или же допустимо вводить некоторые дополнительные ограничения для отдельных категорий пенсионных фондов? С одной стороны принцип равных возможностей для всех участников рынка соответствует принципу свободной конкуренции. С другой стороны, инвестирование огромных средств государственного пенсионного фонда (например, ПФР) в акции компаний может привести к так называемому феномену "ползучей национализации". При концентрации значительных пакетов акций частных компаний в руках государственного пенсионного фонда фактически означает массированное присутствие государства (хотя бы и косвенным образом) в частном секторе. Для избежания этого во многих государствах существуют строгие ограничения по вложениям государственного пенсионного фонда в акции частных компаний. Также следует учесть, что распределение активов пенсионных фондов по типам финансовых инструментам сильно разнится от страны к стране с учетом не только законодательных ограничений на инвестирование, но и сложившейся практики.

Рекомендации для России

Принимая во внимание специфику российского рынка, фиксирование количественных лимитов представляется более дееспособной мерой, чем качественное описание общих правил осторожности. В настоящий момент в законодательстве установлено несколько основных лимитов (в частности, лимит на вложения в ценные бумаги одного эмитента, лимит на вложения в зарубежные ценные бумаги). Другие лимиты будут устанавливаться правительством и регулятором в пределах их компетенции.

Можно заранее предположить, что какие бы лимиты не были установлены, всегда найдется повод для критики (либо за излишнюю либеральность, либо за излишнюю жесткость. Не подвергая сомнению необходимость количественных ограничений (например, по максимальной доле в портфеле ценных бумаг одного эмитента), в каждом конкретном случае следует быть очень осторожным. Кроме собственно базовых характеристик того или иного актива необходимо учитывать также ликвидность и глубину рынка данного конкретного актива в местных условиях. Потенциально опасным может быть как слишком широкий, так и слишком узкий список. Чрезмерное ограничение возможностей для инвестирования не только снижает потенциальную доходность, но и ограничивает возможность более рациональной диверсификации портфеля. Кроме того, в некоторых случаях при недостаточно развитых финансовых рынках с небольшим количестве игроков на рынке и малых объемах присутствие пенсионных фондов с узким перечнем допустимых активов приводит к структурным перекосам и неадекватной оценке активов (Казахстан). Что, в конечном итоге, ведет к снижению доходности допустимых активов при сохранении уровня риска.

В любом случае. механизм установления лимитов должен быть публичным, процедура и обсуждение изменений открытым, а сами лимиты должны регулярно корректироваться

Еще одним риском являются потенциальные противоречия в требованиях регуляторов. Управляющие компании и НПФ подпадают под регулирование со стороны уполномоченного федерального органа исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений. Но одновременно их операции находятся в сфере регулирования ФКЦБ. Регулятором для НПФ на сегодняшний день также является Инспекция НПФ при Минтруде. Риск установления противоречивых требований со стороны регуляторов в данной сфере весьма велик, принимая во внимание общую проблему России, связанную с избыточными административными барьерами и противоречивостью многих обязательных требований к ведению бизнеса в разных сферах. Решение этой проблемы лежит в русле совершенствования общей системы регулирования и четкого разведения компетенции регулирующих органов в этой сфере.

Гарантии определенного размера выплат в условиях схемы фиксированных отчислений (Defined Contributions)

Частично снизить влияние инвестиционных рисков на клиентов накопительных пенсионных схем призваны разнообразные гарантии, обеспечивающие определенный объем выплат при любых условиях. Пенсионные системы большинства стран в той или иной форме содержат такие гарантии. Простейшими из них являются обещание определенной минимальной доходности на вложенные средства и гарантирование определенного минимального размера на счете при достижении клиентом пенсионного возраста. Однако, согласно исследованиям, рыночная стоимость таких гарантий достаточно высока. При наличии таких гарантий переход от распределительной к накопительной системе оказывается не всегда оправданным (с учетом издержек переходного периода).

Кроме того, широкие государственные гарантии пенсионных выплат могут способствовать излишне рискованным вложениям пенсионных накоплений и/или недофинансированию со стороны частных пенсионных фондов

В Чили (первая страна, перешедшая от распределительной системы к накопительной) всем участникам пенсионной системы гарантируется доходность, ненамного отличающаяся от средней по рынку, и "пополнение" индивидуального пенсионного счета на момент достижения пенсионного возраста до размера, обеспечивающего 75% от минимальной заработной платы. Такая гарантия обеспечивает минимальную пенсию в размере 25% от средней заработной платы по стране. Интересно, что в Чили наказывается не только излишне низкая, но и излишне высокая доходность (менее половины средней доходности или же отклонение больше 2 процентных пунктов от средней доходности). В случае низкой доходности разница покрывается из собственных средств управляющей компании либо фонд подлежит слиянию с более успешным, а в случае высокой - излишек депонируется в специальный резервный фонд. Аналогичная ситуация в Польше, где каждый квартал, в котором фонд не достигает 50% средней доходности за два года или меньше ее более чем на 4 процентных пункта, управляющая компания платит штраф. Однако чрезмерное ориентирование на "среднюю" доходность по рынку имеет и негативную сторону: появляется тенденция к размещению портфеля, максимально приближенного к показателю средней доходности. В результате, фонды стараются походить друг на друга и часто тупо следуют индексу вместо применения собственных инвестиционных стратегий. Такая "атака клонов" бессмысленна для вкладчиков.

Страницы: 1, 2