Актуальность темы исследования. Одним из важнейших условий стабилизации Российского государства становится выработка эффективной региональной политики, ориентированной на политическое и социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации. Важной задачей этого процесса является оптимизация функций органов государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между всеми уровнями власти, координация законодательной деятельности представительных органов территорий, выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, гармонизация межрегиональных отношений. На решение этих задач нацеливает и Послание Президента Российской Федерации Д.А.Медведева Федеральному Собранию РФ 2008 года[1]. В рамках этих задач актуальным сегодня является исследование баланса интересов между различными уровнями власти, касающихся законотворческой деятельности, в том числе местного самоуправления. «…Системный шаг, который мы должны совершить: мы должны выйти на такие изменения в законодательстве и в государственном управлении, которые помогут переходу всей нашей экономики на инновационный характер развития» -говорится в Послании Президента Российской Федерации Д.А.Медведева Федеральному Собранию РФ 2009 года[2].

Социально-экономической основой совершенствования российской государственности является долгосрочное социально-экономическое планирование – Стратегия 2020. В рамках сформулированной стратегии развития России до 2020 года выдвинуты новые приоритеты, в частности, инновационное устойчивое развитие. Актуальность проблемы обеспечения эффективной экономической политики и ее научный анализ в системе федеративных отношений диктуют необходимость сосредоточиться на изучении правовых условий, необходимых для устойчивого динамического процесса, перевода экономики на инновационный путь развития, реализации структурных реформ, направленных на повышение конкурентоспособности экономики, стимулирование развития наукоемких отраслей, совершенствование государственного управления на макроэкономическом уровне. Социально-экономическое развитие регионов существенно зависит от государственного регионального управления, которое осуществляется за счет средств субъектов Российской Федерации. В настоящее время в регионах начато внедрение бюджетирования, ориентированного на конкретные результаты.

Указанные проблемы выдвигают на передний план задачу поиска новых подходов для выработки законодательного обеспечения региональной политики на современном этапе. Следует заметить, что в регионах сложились различные подходы к выработке собственной социально-экономической политики. Исследование этих подходов (в данном случае на примере Самарской области) представляется весьма актуальным.

В предлагаемом диссертационном исследовании рассматриваются проблемы совершенствования федеративных отношений на региональном уровне как фактор укрепления российской государственности. Немаловажной среди них является проблема неравномерности в развитии субъектов Российской Федерации и определения механизмов выравнивания уровней их развития. Одним из эффективных путей решения данной задачи является территориальная интеграция субъектов Российской Федерации. Это подтверждает пример регионального взаимодействия субъектов Российской Федерации Приволжского региона. При рассмотрении экономических основ интеграции особое внимание в диссертационной работе было уделено кластерному подходу в решении социально-экономических задач, который пока не был всесторонне осмыслен. Общепринятого понятия «кластер» еще не выработано. Требуется более полное и четкое правовое регулирование комплекса вопросов, связанных с разработкой и реализацией региональной политики, территориального развития федерализма. В данной ситуации возникла необходимость осмысления направленности дальнейших преобразований федеративных отношений, в определении вектора их реформирования.

Такая непростая увязка федеральных, региональных и местных вопросов сделала необходимым использование системного подхода к исследованию. В связи с этим в новое измерение переходит проблема развития местного самоуправления в системе федеративных отношений.

Степень научной разработанности проблемы. Автор диссертации опирается на научные разработки, посвященные анализу региональных аспектов федеративных отношений, которые находят отражение у многих ученых, в том числе и в регионах. Авторами научных разработок в этой области являются Р.Абдулатипов, А.Автономов, Г.Атаманчук, Л.Болтенкова, А.Баранов, И.Бусыгина, С.Валентей, В.Гайдук, В.Гельман, В.Ковалев, А.Кузьмин, В.Лысенко, А.Мацнев, А.Макарычев, Н.Медведев, В.Медведева, С.Рыженков, М.Столяров, И.Умнова и другие.

Комплексный политико-правовой анализ проблем федерализма и регионалистики России в постсоветский период был предметом научно-практических исследований многих ученых и политиков. Среди них С.Бабурин, И.Барциц, Л.Болтенкова, И.Конюхова(Умнова), Ю.Краснова, А.Мацнев, Н.Медведев, А.Салмин, Л.Смирнягин, С.Шахрай и другие.

Исследования региональных аспектов российского федерализма, его истории и особенностей в контексте международного опыта изучения моделей федеративного государственного устройства отражаются в трудах Р.Абдулатипова, Л.Болтенковой, С.Валентея, Г.Каменской, В.Лысенко, Н.Мириханова, В.Михайлова, М.Столярова, В.Чиркина и других.

Работы большинства авторов посвящены в основном общим концептуальным проблемам федерализма. В них присутствует политологический анализ становления российского федерализма в предыдущий период. Исследовались проблемы асимметрии, многонациональности, разграничения предметов ведения во властных отношениях центра и субъектов Российской Федерации, региональные особенности федерализма, основные этапы становления российского федерализма и многие другие.

В анализе региональных проблем федеративных отношений существенную помощь оказали труды зарубежных авторов. Так, один из авторов школы сравнительного федерализма Д.Элейзер рассматривал федерализм как совокупность разнообразных видов территориального устройства политий. «Самая характерная черта федерации – укрепление региональных компонентов», – подчеркивает П.Кинг. Правовые аспекты частей федерализма исследовались в трудах А.Токвиля, В.Острома.

Проблемам субсидиарности в федеративных отношениях уделяют внимание многие авторы. Они исследуются Н.Мирихановым, М.Столяровым, В.Зориным, которые видят субсидиарность одним из основных принципов укрепления федеративной государственности.

Вместе с тем значительная динамика законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях, конкретизирующая предметы ведения, дающая большую самостоятельность субъектам федерации в хозяйственной и финансовой деятельности, сфере собственного правового регулирования, не получила достаточно полного отражения в литературе. С учетом этих обстоятельств автором сделана попытка осмыслить ряд актуальных проблем регионального уровня на примере Самарской области.

Целью диссертационного исследования является осмысление особенностей развития Самарской области как субъекта Российской Федерации в процессе совершенствования федеративных отношений.

Эта цель обусловила решение следующих задач:

– осмыслить территориальные особенности формирования российского федерализма;

– выявить место областных субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений;

– раскрыть процесс совершенствования региональной политики в Российской Федерации;

– проанализировать особенности формирования бюджетно-экономической политики в Самарской области;

– осветить развитие местного самоуправления в системе российского федерализма, проблем становления муниципальной власти в Самарской области; – рассмотреть формы интеграции и межрегионального сотрудничества в новых условиях и их влияние на укрепление федеративных отношений (на примере Самарской области); – выявить и изучить роль кластерной политики в региональном развитии, в укреплении интеграционно-экономических основ российского федерализма.

Предметом диссертационного исследования выступают закономерности реформирования федеративных отношений, взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления; а также инновационные подходы к развитию межмуниципального сотрудничества на современном этапе.

Объект исследования – Самарская область как субъект Российской Федерации в системе российского федерализма, в процессе развития, обеспеченного совершенствованием федерального и регионального законодательств.

Гипотезой исследования стало выявление роли субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, конкретизация их полномочий в дальнейшем совершенствовании федеративных отношений, в укреплении российской государственности в условиях долгосрочного социально-экономического планирования. Анализируются основные тенденции и перспективы регионального развития в условиях создания инновационных подходов к построению моделей межмуниципального сотрудничества и реализации приоритетных социально-экономических программ на основе кластерной политики.

Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют научные труды, посвященные роли региональной политики в совершенствовании федеративных отношений.

Диалектический, исторический, социологический, системно-структурный методы позволили не только проанализировать и обобщить основные концепции федерализма, но и на их основе провести анализ современного развития субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений.

Исследовательская работа опиралась на принципы и положения институционального подхода, позволяющего определить формы и методы развития субъекта федерации в системе федеративных отношений на современном этапе. Исходя из политико-правовых особенностей темы исследования, автор обращался к теории и истории государства и права, политических течений, политической регионалистике и конфликтологии.

Эмпирическая база диссертационного исследования включает следующие источники: Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, Указы и Послания Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, договоры, заключенные между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты Самарской области и Приволжского округа, протокольные решения совещаний соответствующих государственных органов, труды российских ученых, общественных деятелей, материалы текущих архивов администрации Самарской области, официальные и информационные Интернет-сайты исследуемого региона; социально-экономическая статистика по России в региональном разрезе.

В качестве источников информации использовались данные периодической печати, Интернет-ресурсы, материалы научно-практических конференций. Специальной информационно-правовой базой явились материалы Автоматизированной системы обеспечения законопроектной деятельности Государственной Думы (АСОЗД), официальные сайты органов государственной власти, сайт совместного проекта ЕС и России «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации».

Основные результаты исследования, полученные автором, их научная новизна заключаются в том, что данная работа является одной из первых попыток комплексных исследований, посвященных анализу теоретических и практических аспектов развития субъектов РФ в системе федеративных отношений на современном этапе, на примере Самарской области. Изучен опыт работы, накопленный Правительством Самарской области за последние годы в системе взаимодействия трех уровней власти: федерального, регионального и муниципального по вопросам социально-экономического развития региона, взаимодействия Самарской области как субъекта РФ с другими субъектами Приволжского региона и других близлежащих областей.

Особое внимание было уделено такому механизму построения эффективного взаимодействия, как развитие межмуниципального сотрудничества. Рассмотрен международный опыт такой работы, возможности построения сотрудничества, в соответствии с Федеральным законом №131-Ф3 о местном самоуправлении, в полном объеме вступившем в силу с января 2009 г.

Специфика становления региональных и территориальных проблем российского федерализма вызывает рождение новых форм сотрудничества и требует более глубокого исследования; представляется необходимым на данном этапе глубже осмыслить роль субъекта федерации в процессе укрепления федеративного государства, т.к. в нем рождается потенциал социально-экономического прогресса; пока еще недостаточное внимание уделяется проблеме возникновения интегральной модели территориального развития, у которой большое будущее.

На этой основе сделана попытка анализа возможностей образования региональных объединений взаимозависимых предприятий.

Новизной этого процесса выступает возникновение в данном субъекте федерации кластерного подхода к реализации приоритетных социально-экономических программ, что подтверждается анализом автора. Практическое воплощение инновационной кластерной политики как организационной структуры осуществилось именно в этом стратегически важном регионе. В работе диссертантом даны авторские определения понятия «развитие системы межмуниципального сотрудничества».

Обобщен опыт специфики реализации на практике реформы местного самоуправления в масштабах Самарской области и Приволжском федеральном округе. В работе предложен ряд рекомендаций, направленных на оптимизацию региональных основ федеративных отношений как на политико-правовом уровне, так и в практическом их применении, проанализированы пути социально-экономического развития субъекта федерации в процессе совершенствования федеративных отношений.

В работе автор дает анализ основных тенденций и перспектив развития конкретного региона в условиях создания инновационных походов к построению моделей межмуниципального сотрудничества и реализации социально-экономических программ на основе кластерной политики.

Полученные результаты исследования сформулированы в положениях, выносимых на защиту:

1. Несмотря на масштабы осуществления государственной региональной политики, пока не удалось выйти на сбалансированную систему взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов. Одна из причин – недостаточное внимание со стороны органов государственной власти субъектов Федерации к мнению регионов при принятии решений по вопросам совместного ведения.

2. Эффективному государственному управлению способствует переход к среднесрочному бюджетному планированию, созданию крупных государственных корпораций в ряде секторов экономики, полное раскрытие ресурсного и хозяйственного потенциала каждого региона в целях достижения устойчивого экономического роста и конкурентоспособности.

3. Формирование бюджетно-экономической политики в Приволжском федеральном округе недостаточно конкретизируется, не носит целостного характера, при учете, что субъекты Федерации самостоятельны в рамках своих полномочий при формировании бюджетов разных уровней – регионального и муниципального.

4. Развитие межмуниципального и межрегионального взаимодействия становится значимым инструментом для укрепления горизонтальных социально-экономических связей в регионе и реализации основных принципов федерализма.

5. Территориальный аспект интеграции – неотъемлемая часть формирования стратегий и программ социально-экономического развития России, в первую очередь, в инфраструктурных отраслях и естественных монополиях. В таком качестве региональная политика становится стержневым, системообразующим фактором стратегии социально-экономического развития России. В этих условиях новое значение приобретают межрегиональные связи.

6. Кластерная политика в субъектах Российской Федерации рассматривается в диссертации как инновационный подход в развитии региона и укреплении российского федерализма.

Практическая значимость диссертации. Материалы диссертации могут быть использованы для дальнейшего исследования особенностей развития субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений. Выводы, сделанные в работе, имеют теоретическое и практическое значение, могут быть учтены в практической деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, деятельности органов местного самоуправления, а также в подготовке и повышении квалификации работников органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и руководящих кадров в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Апробация работы. Диссертация подготовлена на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд проблем, нашедших отражение в диссертации, был вынесен для обсуждения на научно-практической конференции «Проблемы законодательного регулирования социально-экономического развития регионов и совершенствования межрегиональных связей в Поволжском регионе с целью обеспечения рационального сочетания общегосударственных и региональных интересов». Диссертация обсуждена на заседании проблемной группы кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд положений диссертации опубликован в сборнике научных трудов кафедры за 2009 год.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Место областных субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений

В данной главе рассматривается историческая обусловленность федеративных отношений, сложившихся на территории нашей страны за определенный исторический период; модель российского федерализма на современном этапе исследуется в контексте международного опыта изучения моделей федеративного государственного устройства.

§1. Совершенствование региональной политики – одна из ведущих тенденций развития российского федерализма

Согласно Конституции РФ, Россия является федеративным государством, в ней заложена правовая норма о равноправии субъектов Федерации. Формирование Российской федерации, во всем своем демографическом многообразии, является в настоящее время важнейшим средством достижения целей демократического федеративного развития российского общества и государства. В современном обществе существенно возросло значение прав человека и прав народов, их цивилизационного наследия. Это влияет на стратегию развития, организацию и функционирование социальных институтов, их эффективность, обеспечение курса реформ и демократии. А для реализации поставленных задач необходим постоянный мониторинг состояния существующих федеративных отношений и модернизация подходов к их стратегическому развитию.

Все возрастающий интерес к вопросам теории и практики федерализма в России и в мире во многом объясняется недостаточным пониманием сущности федерации, суверенитета в федеративном государстве и т.д. Иногда любая децентрализация, регионализация или автономизация страны воспринимается как процесс федерализации. Особой федерацией с совершенно уникальными чертами является Российская Федерация. Уникальность ее в том, что она была сформирована под воздействием сложного сочетания внутренних и внешних факторов. При характеристике сути федеративных отношений (федерализма) нередко акцент делается на отражение сложности политико-территориальной структуры государства. При этом необходимо не забывать о таких важных атрибутах федерализма, как разделение государственной власти по вертикали и организация двух уровней такой власти в федеративном государстве. Федерализм одновременно относится как к структуре, так и к функционированию государственной власти. С одной стороны, федерализм воспринимается как форма государственного устройства, а с другой – как практика реализации определенных идей в сфере государственного устройства. Совокупность этих идей также называют федерализмом.[3]

По мнению Р.Г.Абдулатипова и Л.Ф Болтенковой, основное содержание федерализма с неизбежностью должно включать в себя следующие элементы: «определение государственности как федеративной, осуществление власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов Федерации по отношению к федеральным органам государственной власти; право выбора субъектом Федерации своей политической организации; системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации; обязанность субъектов федерации сохранять целостность ее исторически сложившейся территории; непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные союзы; невозможность для субъектов Федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами».

Известные политикам и ученым, широко обсуждаемые в обществе двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями власти и соглашения о передаче полномочий между уровнями власти способами, определенными в Конституции РФ и в федеральном законодательстве, не выводят отдельные субъекты Федерации из конституционного поля, а дают лишь отдельные модели для реализации этого равноправия с учетом тех или иных особенностей, специфики. Федерализм – это многовариантность развития при наличии и соблюдении государствообразующих и государствосохраняющих конституционных основ. В Конституции Российской федерации (ч.3.ст.11) содержится указание не только на федеративный договор, но и на иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. В связи с этим, высказываются абсолютно противоположные точки зрения – от исторической обусловленности российского федерализма и его оптимальности для многонациональной России, до «чуждости федерализма Российскому государству во все исторические времена и его неприемлемости для настоящих и будущих поколений», – подчеркивает В.А. Черепанов[4]. Он ссылается на О.И. Чистякова, который считает, что «России вообще не нужна никакая федерация, при той пестроте этнического состава и сложности чисто географической конструкции, которая свойственная нашей стране, создать федерацию в подлинном смысле невозможно. А раз невозможно, значит и не нужно. Федеративная форма для современной России всегда будет искусственной». Большинство ученых и политиков аргументированно обосновывает историческую обусловленность федерализма для России. «Современный федерализм – это продукт исторического развития, это не чья-то «злая» или «добрая» воля – это прежде всего отражение состояния общественных экономических отношений, поскольку такое положение сложилось в результате развития истории: в российской политике всегда ключевую роль играли экономические отношения». Эволюционную основу развития федеративных отношений в современной России рассматривает Р.Г. Абдулатипов[5]. Он пишет, что, закрепляя сложившиеся де-факто наименования и взаимоотношения национально-территориальных и административно-территориальных образований, российский федерализм твердо встал на конституционные основы. Однако, все это следствие компромисса, достигнутого между членами Федерации и политическими силами страны в самые сложные годы. Следует знать,- отмечает он, что федеративные отношения присутствуют только тогда, когда достигнут баланс интересов внутри Федерации на добровольной основе, на основе консенсуса толерантности. Российский федерализм имеет целую гамму своих особенностей, вызванную спецификой исторических, политических и правовых традиций. Современный российский федерализм вырастает из основ российской государственности, из воли русского народа и других народов России. В основе российской государственности лежат также духовно-политические категории, которые уже по своей природе не могут делиться на части. Мировая практика обобщает различные взгляды на политическую и правовую природу федерализма, и в настоящее время выявлено несколько разновидностей федерализма, например таких, как «классический», «дуалистический (американский)», «республиканский», «этнический», «бюджетный» и другие. Важнейшим отличительным признаком федеративного государства является то, что его составляющие – субъекты федерации, - обладают «значительной автономией и относительной независмостью от федерального Центра». Регионы в составе федерации обладают правом формирования собственной политической организации (системы), распоряжения собственными финансовыми ресурсами. «Пользуясь бюджетной автономией, они сами могут устанавливать региональные экономические и социальные приоритеты…». Кроме того, субъекты федерации в рамках сложившихся отношений взаимодействуют с федеральным Центром (по вертикали) и с другими субъектами федерации (по горизонтали). Первая группа отношений закреплена и регулируется Конституцией Российского государства и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Вторая группа охватывает широкий круг вопросов, среди которых доминируют финансово-экономические.

В данной работе не ставится целью рассматривать разновидности федерализма, поскольку основное место в ней отводится модели российского федерализма, сочетающего в какой-то мере и признаки перечисленных выше разновидностей федерализма.

Рассматривая российский федерализм, прежде всего, необходимо проанализировать его политико-правовую природу. Как уже отмечалось, принципы политико-правовой природы Российской Федерации на современном этане ее развития заложены в разделах «Основы конституционного строя» и «Федеративное устройство» Конституции России, согласно которым ядром конституционного строя государства является федеративное устройство, основанное на требованиях демократической и правовой его организации. Демократический характер Российского федеративного государства проявляется в том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». В части 2 статьи 3 Конституции страны раскрывается механизм осуществления народом своей власти – «непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Действительно, федерализм создает существенные предпосылки для утверждения демократических начал в обществе и государстве. Однако практическое воплощение этих начал зависит от множества других факторов, в первую очередь – от самосознания самих граждан, их политической культуры и степени зрелости гражданского общества. Основными признаками правового федеративного государства являются: верховенство закона во всех сферах общественной и государственной жизни; реальность прав и свобод личности, обеспечение ее свободного развития; взаимная ответственность государства и личности; обязательность закона для гражданина и государства; строгое исполнение требований закона, господство в государстве принципа законности; обязательность официального опубликования закона; осуществление государством эффективного контроля за исполнением законности; согласование правовой системы Российской Федерации с принципами и нормами международного права и признание примата последних.

При этом принцип государственной целостности Российской Федерации свидетельствует о том, что она не просто соединение образующих ее частей, а единое государство, где: обеспечиваются целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство системы государственности; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе Российской Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах право выхода субъектов из Российской Федерации. С принятием Конституции образца декабря 1993 г. процесс формирования государственного устройства Российской Федерации не завершился. Возможно, поэтому Конституцией была предусмотрена необходимость подготовки общих законов, регламентирующих различные условия построения федерации и федеративных отношений. С начала 90-х гг. Россия переживает в длительный переходный период, в рамках которого ведется поиск оптимальных форм взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с чисто экономическими и территориальными факторами. Национальная модель устройства государства существует наряду с территориальной моделью федерализма – идет спор о равноправии национальных республик и территориальных областей. Равноправие не предполагает абсолютного тождества, поэтому на повестку дня федерализации России встает вопрос о достижении единства в разнообразии. Именно этот принцип развивается сторонниками федерализма в Западной Европе. И на этом пути они достигли заметных успехов. Формирование новых федеративных отношений в Российской Федерации с самого начала представляло собой проблему сложную и неоднозначную. Ведь ни унитаризм, ни федерализм практически не существуют в чистом виде, и многоплановый опыт зарубежных государств говорит именно об этом. В конце 90-х гг. федерация стала во все большей степени выступать не столько как способ урегулирования отношений между целым и частью, основанный на компромиссе, сколько как претендующая на эффективность форма административного управления единой государственной системой. П.А. Федосов по этому поводу пишет, что в тот период «стала проявляться и еще одна важная функциональная специфика федерализма – его роль в противостоянии дезинтеграционным процессам в централизованном государстве, теряющем эффективный контроль над отдельными, преимущественно окраинными регионами или этнически обособленными территориями. Рациональность такого подхода определяется не текущими, конъюнктурными последствиями принимаемых решений, а долгосрочными, стратегическими результатами. Почти десятилетний опыт развития федеративных отношений в России показывает, что неконтролируемая, стихийная децентрализация системы государственного территориального управления чревата негативными последствиями для будущего страны. В связи с этим к мерам первоочередного характера можно отнести:

- разграничение предметов ведения и полномочий между властями различного уровня;

- совершенствование административно-территориального целения России с учетом сложившихся социально-экономических и национально-культурных реалий;

- совершенствование механизмов повышения эффективности развития регионального хозяйства, в том числе участия в экспертизе государственных региональных программ;

- определение критериев предоставления региону статуса субъекта Российской Федерации;

- формирование экономических и правовых основ местного самоуправления, в том числе отработка модели многоуровневой системы местного самоуправления.

В основе любой федерации лежит важный постулат о том, что компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией, более подробно федеральными законами, а в ряде деталей - договорами федерации и субъектов или их органов власти. Таким образом, фактором успешного развития федеративного государства становится разделение власти на множество системных структур управления по вертикали и по горизонтали.

В федеративном государстве выделяются два уровня. Первый: отношения между федерацией и ее субъектами. Именно здесь предопределяются тип модели разделения власти. Взаимоотношения на вторичном уровне реализуются через систему разграничения властных полномочий между государственными органами власти, объединенными в единую систему.

Проблема разделения власти имеет три измерения: 1) разделение предметов ведения по горизонтали; 2) разграничение предметов ведения и полномочий по вертикали; 3) выявлении конкретных объектов, в отношении которых реализуются властные полномочия.

Решение российской проблемы разделения власти по горизонтали – это взаимоконтроль ветвей власти на федеральном уровне, а разграничение предметов ведения и полномочий по вертикали - метод формирования механизмов погашения этнополитических конфликтов и преодоления противоречий между Федерацией и ее субъектами. Усиление роли федерального центра напрямую связано с такой важной сферой, как совершенствование структурной организации субъектов Федерации, с учетом их национальных, культурных, территориальных, географических, климатических, социально-экономических, демографических и иных особенностей. При этом и у субъектов Федерации должна быть правовая защита пределов своих полномочий от федерального вмешательства. Поэтому каждый шаг в этом направлении должен оцениваться с позиций эффективности, а также целостности и стабильности системы власти. Государственное строительство на современном этапе предполагает исключительно эволюционный процесс при категорическом отказе от радикальных подходов во избежание угрозы политической дестабилизации и недопустимых издержек единовременного, масштабного переустройства.

Сегодня важно уделить особое внимание выстраиванию эффективной структуры государственной власти с точки зрения управляемости процессами в центре и регионах. И главный ориентир тут – это последовательное осуществление на всех уровнях прав и свобод гражданина. Под конституционной реформой понимается не реформа Конституции РФ, а приведение в порядок, совершенствование всего массива конституционного законодательства Российской Федерации. В основу реформы был положен принцип «минимальной достаточности», сочетающий конкретные точечные действия с наличием системного концептуального представления о целях преобразований и перспективном устройстве государства, о стратегии, приоритетах и последовательности преобразований. Подготовка каждого решения включает его всестороннее обоснование, анализ и учет всех возможных последствий. Принятие решений должно основываться на широком консенсусе между ветвями власти и основываться на политическом мониторинге их реальных результатов.

И.Г. Горбачев, исследовавший федеративные процессы в России в конце 90-х – начале 2000 гг., на конкретных примерах доказывает, что существует три уровня разграничения предметов ведения и полномочий – конституционный, текущее федеральное законодательство и договорный, расположенные в иерархическом порядке с соответствием каждого последующего уровня предыдущему. В действующей российской модели федеративного устройства существует целый ряд дефектов конституционного и иного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий. Очевидно, как пишет И.Г. Горбачев, что Федерация и ее субъекты могут делегировать друг другу не предметы ведения, а полномочия и определенные функции по осуществлению некоторых предметов ведения. Конституционное закрепление равноправия субъектов Российской Федерации сочетается с одновременным признанием их разностатусности, что делает правомерной постановку вопроса о типах субъектов Федерации. Суть федеративных отношений состоит, прежде всего, в тесном сотрудничестве Федерации и ее составных частей, которые им содержательную (сотрудничество общефедеральной и региональной политических элит) и относительно формальной стороны (взаимодействие в соответствующих институциональных» формах государственных органов власти обоих уровней. Как показывает сложившаяся практика федеративного строительства, правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Российской Федерации осуществляется в различных формах. Кроме Конституции Российской Федерации, Федеративного договора и двусторонних договоров и соглашений между Российской Федерацией и субъектами РФ применяется ряд других форм регулирования отношений. Формирование основ реальной Федерации затрудняется не только формальной разнотипностью субъектов Федерации но и увеличивающейся дифференциацией уровней социально-экономического развития регионов. Президент РФ Медведев Д.А., в Послании Федеральному Собранию РФ 2008 года отметил, что «…одной из главных задач в ближайшее время, несмотря на проделанную работу… достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами».

Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской федерации. В первой статье Конституции Российской Федерации Россия определяется как «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Поэтому изучение федерализма, его роли и существующих проблем являются важным направлением политологической мысли. Где границы децентрализации государственной власти, не разрушающие само государство и каковы пределы оптимальной централизации, сохраняющие ее эффективность и субсидиарность? Каковы правовые средства разрешения конфликтов между носителями власти по поводу масштаба, средств и способов ее деления и реализации на федеральном и региональном уровнях?

Конституция РФ, оставив определенную асимметричность входящих в ее состав субъектов (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения), заложила базовые принципы и основные рамки построения подлинной федерации (ст.4,5):

- государственная целостность страны (ст.4, ч.3);

- единство системы государственной власти (ст.2);

- федеративное устройство и гарантии местного самоуправления (ст.5,ч.3; ст.12);

- разграничение предметов ведения и полномочий между властью и субъектами Российской Федерации (ст.11, ч.3);

- равноправие и самоопределение народов Российской федерации (ст.11,ч.3);

- единство экономического пространства, признание и защита равным образом частной, государственной (федеральной и субъектов РФ) и муниципальной собственности (ст.8,ч.1;ст.8,ч.2;ст.74). В статье 11 (ч.З) Конституции Российской Федерации федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не названы, однако из смысла статей 72 и 76 (ч.2) Конституции Российской Федерации, рассматриваемых системно, вытекает, что принципы и порядок их разграничения могут устанавливаться федеральными законами.

Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в рассматриваемый период являлись составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Указом Президента Российской Федерации и сложившейся договорной практикой.

Соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации установлены статьей 78 (ч.2, 3) Конституции Российской Федерации как правовой инструмент оптимизации управления в РФ. Конституционный Суд, рассматривая дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституциям (уставам), а также законам и иным нормативным актам субъектов Российской Федерации, разрешая споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, давая толкование Конституции Российской Федерации, юридически установил права и обязанности участников правоотношений спорных компетенциях, тем самым осуществляя разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На современном этапе развития российской государственности стала особенно актуальной задача полной реализации тех положений Конституции РФ, которые затрагивают разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации органами местного самоуправления.

В Российской Федерации, как и в любой другой классической федерации, присутствуют два законодательных уровня: федеральный (национальный) и субъектный (региональный). Законы принимаются и действуют на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Объем и сферы их компетенции разграничены в статьях 15, 71, 72 Конституции Российской Федерации. В одних случаях Конституции определены области законодательства федерального или субъектного уровня, в других - предметы ведения, включающие в себя объекты законодательного регулирования.

При этом в рамках исключительной компетенции Российской Федерации необходимо обеспечить эффективную вертикаль государственной власти, исключив какое-либо дублирование функций, конкуренцию полномочий и структур органов власти разных уровней. Уникальное разнообразие регионов – потенциал развития России, основа ее реальных конкурентных преимуществ перед другими государствами. У российского общества сегодня есть реальные возможности построить полнокровную федерацию. Однако демократические преобразования во многом тормозит унаследованная с прошлых времен практика проведения реформ «сверху», без их предварительного согласования с регионами. Одной из важнейших задач реформирования российского федерализма, решаемых в последние годы, является совершенствование регионального развития страны. Однако пока еще нет единой стратегии регионального развития, регионализации федеративных отношений. Продолжают оставаться неравными социально-экономические условия проживания населения в различных регионах страны. Нужны новые варианты организации межрегиональных отношений, новые подходы, связанные с идеей укрепления субъектов Федерации. Это тем более важно, что в настоящее время происходит процесс укрупнения субъектов Федерации и изменяются системные взаимоотношения ряда краев и областей с автономными образованиями в их составе. Все здесь надо решать исходя из сути принципа федерализма – приближения политики и управления к потребностям и специфике местных сообществ, населения каждого региона и всей страны. Попытки выработать региональную политику предпринимались еще в первой половине 90-х годов прошлого века. Известно, что 3 июня 1996 года Указом № 803 были установлены «Основные положения региональной политики Российской Федерации», основными целями которой являются:

- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидации последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Суть их заключается в децентрализации власти путем закрепления за ее субъектами возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти. Предусматривалось также обеспечить действие принципа равноправия субъектов Российской Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики субъектов федерации. Однако, концептуальные основы региональной политики теоретически и законодательно не были разработаны. Понятие «регион» нередко сводилось к субъекту федерации. В последующие годы проблема регионализации, сущность этого понятия, глубже осмысливается учеными и политиками, анализировались ее различные варианты. В отечественной научной литературе до сих пор остается дискуссионным вопрос, что подразумевается под «регионом» в нашей политической практике.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7