Реферат: Погашение внешнего государственного долга

Из опыта стран с переходной экономикой представляет интерес организация и практика внешних заимствований в Китае, в особенности при использовании их для инвестиционных целей. Здесь внешние займы традиционно проводились десятью уполномоченными заемщиками, часть которых принадлежит центральному и местным правительствам. Используя свое имя и репутацию, уполномоченные заемщики привлекают на выгодных условиях инвалютные заемные ресурсы, которые затем передаются в кредит для отдельных корпораций и проектов. В основном внешние заимствования осуществлялись государственными учреждениями, такими как Банк Китая и Китайская международная трастовая и инвестиционная корпорация, с кредитными рейтингами на уровне суверена они могут также производить заимствования из валютного резерва страны. Государственная администрация по валютному контролю, координируя и контролируя внесение заимствования, определяет для разных групп заемщиков уровни доходности выпускаемых облигаций с учетом необходимости обеспечения их нормального первичного размещения и последующего обращения на вторичном рынке В будущем основным заемщиком, как полагают, станет министерство финансов, которое уже смогло, например, успешно разместить в США сверхдолгосрочные облигации на 100 млн. дол. с погашением через 100 лет. Внешние заимствования для инвестиционных целей осуществляют также три новых государственных банка — Государственный банк развития, Эспортно-импортный банк и Банк сельскохозяйственного развития. Основанный в 1994 г. Государственный банк развития финансирует инфраструктуру и ключевые проекты, которые обычно направляются ему правительством, однако, он в праве и отклонить их. Все акции банка принадлежат государству, и он отчитывается перед Госсоветом. Хотя банк не производит заимствования под прямые гарантии правительства, его международный кредитный рейтинг установлен на уровне суверена. По закону банк не может быть объявлен банкротом и имеет неограниченную безотзывную кредитную линию у Центробанка. Считается, что иностранные инвесторы готовы приобретать долгосрочные облигации банка на весьма выгодных для него условиях, без учета кредитного рейтинга страны.

Отмечаются специфические последствия воздействия мирового финансового кризиса на внешние заимствования восточноевропейских стран, включая Россию. Одна из новых актуальных проблем для стран региона — восприятие его иностранными инвесторами как единого целого, когда неудача с облигационным выпуском одной из стран распространяется на весь регион. Считается, что в подобной ситуации заемщикам следует проявлять большую гибкость в отношении формы и условий облигационных выпусков, приспосабливаясь к опасениям и ограниченному спросу инвесторов. В качестве временной меры предлагают использовать возможности промежуточных заимствований, а также синдицированные банковские кредиты.

3.1   Современная ситуация на рынке государственного долга

К началу 2001 г. объем государственного внешнего долга РФ превысил 140 млрд. дол., внутреннего долга – 550 млрд. Государственный долг в целом составил около 66% ВВП страны и превратился в тяжелое бремя для экономики России..[2]

По показателю «внешний долг/ВВП» Россия находится в числе наиболее проблемных стран, хотя до кризиса это соотношение составляло всего 30%. Объем ее внешних обязательств гораздо выше, чем аналогичные показатели в  таких странах – экспортерах нефти, как Венесуэла и Мексика. Но если в других странах показатель общей внешней задолженности значительно превышает государственные обязательства, то в России это не так. Частный сектор фактически не имеет внешней задолженности, что, во-первых, свидетельствует о слабой инвестиционной привлекательности российской промышленности, а во-вторых, о том, что внешний долг не играет положительную роль в поддержании экономического роста, т.к. почти не используется для финансирования инвестиций (Таблица 3.1).

Таблица 3.1

Государственный внешний долг стран emerging markets[3]

Несмотря на увеличение доходов российского бюджета в % от ВВП, в долларовом выражении они только сейчас выходят на докризисный уровень. Таким образом, если объемы выплат по внешним долгам в 1998 и 1999 гг. в номинальном выражении почти не отличались, то их доля в бюджетных доходах составила 31 и 45%. Кроме того, увеличение бюджетных доходов происходит на фоне исключительно благоприятной конъюнктуры, и ее ухудшение в дальнейшем может привести к снижению платежеспособности правительства (График 3.1).

График 3.1

До кризиса система фиксированного валютного курса обеспечивала относительную предсказуемость расходов по обслуживанию внешнего долга. Девальвация и переход к плавающему курсообразованию сделали, с одной стороны, объемы ежегодных выплат менее прогнозируемыми в рублевом выражении.

После финансового кризиса внешний долг российского правительства был фактически разделен на две категории. В первую, которая подлежала обслуживанию, попали все кредиты, взятые в период с 1991 года собственно Россией: это были обязательства перед МВФ и Всемирным Банком, еврооблигации и двусторонние кредиты российского правительства. Во вторую – долги, унаследованные Россией от Советского Союза, по которым правительство отказалось платить в полном объеме, это были обязательства перед Парижским (в котором все вопросы решаются исходя из политической точки зрения) и Лондонским (куда входят в основном зарубежные банки-кредиторы, все вопросы решаются исходя из чисто коммерческого подхода) клубами, а также ОВВЗ 3-й серии.

По состоянию на сентябрь 2000 года полностью решен вопрос только с кредиторами Лондонского клуба. В феврале 2000 года после длительных переговоров правительству РФ удалось достичь договоренности, согласно которой из 32 млрд. долл. российского долга этой организации списывалось 33%, а оставшаяся часть переоформлялась в российские еврооблигации со сроками погашения 10 и 30 лет соответственно. Как ни странно, но реструктуризация не привела к снижению общего объема внешнего долга России. По условиям соглашения с кредиторами страна должна также выверить и переоформить в долговые бумаги обязательства советских внешнеторговых объединений. Оценки этой задолженности варьируются от 4 до 10 млрд. долл., так что после реструктуризации этих обязательств в евробонды общая задолженность РФ не изменится.

До сих пор не урегулирован вопрос о реструктуризации ОВВЗ 3-го транша на сумму 1,3 млрд. долларов, которые российское правительство не смогло погасить в мае 1999 года.

Что касается долга Парижскому клубу, то шансы хоть частично списать его ничтожно малы, т.к.:

1) Россия не входит в число стран, которые могли бы претендовать на рассмотрение такого вопроса в Парижском клубе. В 1996 году Всемирным банком и МВФ была разработана система помощи 41 стране, испытывающей трудности с обслуживанием внешнего долга. Россия не попадает под действие этой программы ни по одному показателю: ни по ВНП на душу населения (он должен быть ниже 695 долл.); ни по отношению дисконтированного объема долга к экспорту (он должен превышать 220%);

2) Россия является не просто должником Парижского клуба, она – еще и член клуба с 1997 года. На данный момент еще не было прецедента списания долга государству – члену клуба и скорее всего он создан не будет. Таким образом, несмотря на желание российского правительства использовать финансовый кризис для снижения общих объемов внешнего долга, ситуация для России по-прежнему остается напряженной. В частности, ожидаемый объем внешнего долга на конец 2000 года был фактически эквивалентен его уровню в 1998 году (Таблица 3.2).

Таблица 3.2

Структура государственного внешнего долга РФ, млрд. долл.[5]

В то же время порядок выплат в 2003-2008 гг. (Таблица 3.3) показывает, что даже если Парижский клуб согласиться перенести большую часть своих требований на последующие годы, то без радикального изменения экономической ситуации вероятность долгового кризиса все равно очень велика. В связи с этим следует обратить внимание на практику принятия федеральных бюджетов с огромным бюджетным дефицитом. Именно продолжительный и значительный дефицит бюджета явился одной из основных причин стремительного роста объема государственного долга.

Проблема внешней задолженности требует постоянного контроля, поскольку может оказывать очень серьезное негативное влияние на развитие страны в долгосрочной перспективе (например, финансовая изоляция в случае дефолта по внешнему долгу). Нельзя забывать, что глубокий более чем десятилетний кризис в Латинской Америке, сопровождавшийся длительным спадом производства и исключительно высокой инфляцией, был спровоцирован именно крупными внешними долгами.

Таблица 3.3

График выплат по внешнему долгу в 2001-2010 гг. млрд. долл.[6]

3.2   Проблемы управления государственным долгом в РФ, пути их решения

В последнем десятилетии Россия попала в замкнутый круг экономических противоречий: превышение расходов над доходами федерального бюджета формировало дефицит бюджета, который покрывается за счет государственных заимствований, в том числе внешних, что привело к увеличению расходов на их обслуживание.

Отметим те проблемы управления государственным внешним долгом, с которыми столкнулась Россия в период рыночных реформ.

Во-первых, это необходимость оценки параметров и реструктуризации долга. Следует иметь в виду, что реструктуризация как правило, не снимает долговой проблемы, а лишь переносит её на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей ещё более увеличивается за счет доначисленных процентов. Это наглядно иллюстрирует реструктуризация долгов Лондонскому клубу в 2000 г.

Во-вторых, применение стандартных методов управления внешним долгом оказалось недостаточно. Так, операция выкупа долга осуществляется на основе переговоров с кредиторами, при согласии которых происходит "обратная покупка" долговых инструментов на открытом рынке. Однако кредиторы могут выдвинуть неприемлемые для должника лимиты выкупа задолженности, поскольку, согласно стандартным условиям предоставления займов, должник не имеет права на досрочный выкуп своих долгов.

Трудности иного рода возникают при реализации схемы обмена долга на акции национальных компаний. Проблема заключается в том, что конверсия долга в акции имеет успех лишь в том случае, если она предлагает иностранным инвесторам лучшие местные активы, включая государственные предприятия. Поэтому программа может дать иностранным инвесторам неоправданное преимущество по сравнению с местными инвесторами при покупке наиболее ликвидных активов.

Надо учитывать и степень капитализации российского фондового рынка. К примеру, "Газпром" по капитализации стоит всего 6,3 млрд. дол., госдоля составляет 38,5%. То есть за российский долг в 19 млрд. дол ФРГ может не только выкупить 7 раз госпакет, но и 3 раза приобрести весь "Газпром".

Проблемными оказались операции по переуступке требований по долгам по отношению к России. Задолженность развивающихся стран перед РФ составляет приблизительно 123 млрд. дол. по номиналу, а стран СНГ — около 6 млрд. дол. С одной стороны, возникают трудности с определением курса валют (Парижский клуб при пересчете долгов СССР взял за основу валютный курс, приравняв доллар к 62 копейкам).
С другой стороны, более половины долгов можно отнести к безнадежным. Максимальная сумма, которая может быть документально подтверждена, составляет 10-15 млрд. дол., что ограничивает возможности по обмену долгов в рамках клубов кредиторов. Причиной послужила неопределенность статуса задолженности в ряде случаев это были военные поставки, бартер либо в договорах не предусматривались нормы для предъявления требований.

В-третьих, важной проблемой является неурегулированность вопроса об источниках обслуживания и погашения задолженности. Основным источником выступают бюджетные средства. Однако выплаты не были учтены в полном объеме в федеральном бюджете на 2001 г. что послужило причиной принятия 14 марта 2001 г. поправок к бюджету.

При недостатке бюджетных средств можно использовать золотовалютные резервы Банка России, которые правительство привлекает на возвратных и платных условиях после внесения соответствующих поправок в законодательство. Однако высокие мировые цены на нефть (положительный фактор для резервов ЦБ РФ) — явление преходящее, а увеличивающиеся выплаты по долгам не только внешним, но и внутренним, а также ожидаемый техногенный пик 2003 г. требуют резервирования значительных средств.

На величину базовых и дополнительных источников платежей по внешнему долгу оказывает влияние объем экспорта от его увеличения зависит рост налоговых поступлений в бюджет. Но и здесь острота ситуации усугубляется оттоком капитала, за рубеж в размере, который составляет не менее 20 млрд. дол. ежегодно, в то время как сальдо торгового баланса (например, за 2000 г) составило 67 млрд. дол.

В-четвертых, неэффективна система оперативного управления внешним долгом. Внешэкономбанк (ВЭБ), не являясь структурной единицей Минфина России, испытывает трудности как в получении информации, так и её передаче, в то время как Минфин не удовлетворяет процедура предоставления ВЭБом текущих показателей по состоянию управления внешним долгом.

В-пятых, Правительство России не создало единую систему полноценного и достоверного учета всех государственных долговых обязательств. В настоящее время учет и регистрацию внешних долговых обязательств России осуществляют Минфин России, ВЭБ, иностранная компания «Warburg Ditlon Read», данные учета которых не всегда совпадают. Так, по состоянию на 1 января 2000 г., государственный внешний долг по отчетам ВЭБ составил 158,0 млрд. дол., а по данным, представленным Правительством РФ к проекту федерального бюджета на 2001г., — 158,4 млрд. дол.

В-шестых, имеющаяся в распоряжении исполнительной власти информация о долге по большей части закрыта для общественности, что вызывает затруднения при анализе, а следовательно, и разработке предложении по смягчению долговой проблемы.

В-седьмых, финансовая система испытывает недостаток высококвалифицированных специалистов по работе с государственным долгом, по управлению региональными и внешними заимствованиями.

Наконец, кадры нуждаются в необходимом инструментарии и современной технике.

Таким образом, становится очевидной необходимость разумной долгосрочной политики государства в области управления внешним долгом.[7]

В качестве практических рекомендаций по оптимизации российской системы управления государственным внешним долгом можно предложить следующее:

1. Передать функцию оперативного управления государственным долгом от Минфина России в ведение самостоятельной государственной структуре, аналогичной "автономным агентствам" ряда европейских стран. В печати прошли сообщения, что готовятся документы по созданию на базе ВЭБ коммерческого банка и агентства по обслуживанию внешнего долга. После реализации этих проектов, у правительства, видимо, появится структура, которая сможет оперировать на рынке в качестве автономной единицы, что позволит решить проблему выкупа долга, не затрагивая двусторонний государственный уровень.

2. Совершенствовать систему обслуживания государственного долга путем ее коммерциализации. Для этого может использоваться упомянутое агентство по управлению долгом, зарплата сотрудников которого зависела бы от результатов их деятельности. Кроме того, какая-то часть государственного долгового портфеля может временно передаваться в контролируемое управление нескольким независимым менеджерам, что позволит министерству финансов сопоставлять методы и результаты их деятельности с операциями своих сотрудников.

3. Ввести единую систему централизованного учета дебиторской и кредиторской задолженности государства. Сказанное подразумевает, во-первых, активизацию деятельности по возврату кредитов, предоставленных ранее СССР развивающимся странам и Российской Федерацией странам СНГ. В 2001 г. Правительство РФ обеспечило возврат этой задолженности в объеме, составляющем лишь чуть больше 1,5% от общей суммы имевшейся задолженности. Необходимо увеличить поступления по этим статьям. Кроме того, урегулирование долга СНГ России служит инструментом признания правопреемства России в отношении активов СССР.

4. Улучшить состояние источников обслуживания внешнего долга. В бюджетной сфере целесообразно установление ограничений на размер дефицита федерального бюджета Практика формирования профицитного бюджета демонстрирует твердое намерение правительства рассчитываться по долгам. Необходим поиск дополнительных источников дохода бюджета, в частности следует обратить внимание на доходы от приватизации, которые зачастую используются для снижения долга. Отметим, что при проведении приватизации существует возможность выпуска государственных конвертируемых облигаций. Они размещаются на международных финансовых рынках конвертируемых государственных облигаций, которые по желанию инвестора могут обмениваться на акции приватизируемого предприятия. Подобная привлекательная возможность позволяет государству разместить приуроченный к приватизации выпуск конвертируемых облигаций на относительно льготных условиях. Это предложение, по мнению автора, будет полезно при начале третьего этапа массовой приватизации.

Актуальны и другие возможности по увеличению внутренних источников. К примеру, возможен выпуск мобилизационного внутреннего валютного займа в объемах, необходимых для последовательного покрытия выплат по внешнему долгу (или их части). Таким образом, изменится природа долга путем перехода из внешней формы во внутреннюю, что обусловит распределение доходов в пользу российского населения, а не иностранцев. Но для этого необходима система твердых гарантий по займам.

5. Детально рассмотреть политику заимствования субъектов Федерации. Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород и др. также являются заемщиками на международных рынках капитала, что подразумевает координацию всех заимствований субъектов РФ с федеральной программой государственных заимствовании.

6. Разработать альтернативные варианты политики управления внешними обязательствами для случаев резкого ухудшения ситуации на мировых товарно-сырьевых и финансовых рынках.

7. Совершенствовать российское законодательство в плане расширения и уточнения актов о государственных внешних заимствованиях, а также с целью формирования надежного национального рынка производных финансовых инструментов. В условиях продолжающегося оттока капитала из страны необходимо ужесточение норм валютного законодательства.

8. Организовать подготовку квалифицированных специалистов в области управления внешним долгом. Для этого необходимо введение соответствующих дисциплин в ВУЗах страны, а также создание специализированных НИИ.

На взгляд экономистов, реализация предложенных выше мер поможет смягчить проблему платежей по внешнему долгу, повысит эффективность управления государственным внешним долгом на ближайшую и отдаленную перспективу.

Финансовые отношения по поводу формирования, обслуживания и погашения государственного внешнего долга оказывают значительное влияние на состояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления, развитие международного сотрудничества и на многие другие элементы социально-экономической жизни общества. Этим объясняется существенная и многогранная роль государственного внешнего долга в развитии страны.

В последнем десятилетии Россия попала в замкнутый круг экономических противоречий: превышение расходов над доходами федерального бюджета формировало дефицит бюджета, который покрывается за счет государственных заимствований, в том числе внешних, что привело к увеличению расходов на их обслуживание.

Таким образом, в настоящее время Российская Федерация не может в полной мере выполнять свои обязательства по обслуживанию государственного долга без его реструктуризации. В последние годы наблюдается увеличение российского внешнего долга. Достигнутые соглашения о реструктуризации долга не уменьшают его величину и в ближайшее время, с 2002 г., после окончания льготного периода, долговая нагрузка будет возрастать. Вновь привлекаемые иностранные заимствования фактически направляются на обслуживание существующей задолженности. При этом общая сумма задолженности увеличивается.

Существует необходимость реального определения предельного уровня внутренних и внешних заимствований. При отсутствии экономического роста, на обслуживание государственного долга должна направляться минимальная сумма бюджетных средств, не больше, чем расходуется на национальную оборону и народное хозяйство. В России же, при снижении объемов производства, на обслуживание государственного долга направляется примерно 4%, на национальную оборону примерно 3%, на народное хозяйство 2% к ВВП.

Так как в России очень сложное экономическое положение, при спаде производства нельзя расходовать займы на потребление и обслуживание государственного долга, необходимо вкладывать их в экономику. Однако отказ от выплат кредиторам грозит изоляцией и стагнацией, так как собственных средств недостаточно для финансовых вливаний в производство. Поэтому следует осуществлять комплексную стратегию как в направлении переговоров по реструктуризации и конверсии государственного долга, что на сегодняшний день предпринимается Правительством, так и создания благоприятных условий для инвестиций в реальный сектор экономики, а не строительства "финансовых пирамид".

Политика, направленная на инвестиции, позволит увеличить национальный доход. Только при ежегодном приросте ВВП обслуживать и погашать государственный долг можно будет без особого ущерба для экономики.

В заключение следует отметить, что дело не столько в относительной тяжести государственного долга, хотя и это, несомненно, важно, сколько в степени экономического развития, абсолютных размерах ВВП, уровне благосостояния граждан.

1.   Бескова И.А. Управление государственным долгом.//Финансы №6 2000 г.

2.   Бюджетный кодекс РФ (ст.97, ст.98)

3.   Государственные и муниципальные финансы/ А.М.Бабич, Л.Н.Павлова – М.Юнити.2000г.

4.   Данные Министерства финансов РФ//Деньги и кредит. 1998 г. №12.

5.   Златкис Б.И. Проблемы создания системы управления государственным долгом в РФ.//Финансы №7 2000 г.

6.   Красавина Л.Н., Баранова Е.П. Внешний долг России: уроки и перспективы.//Деньги и кредит №9 2001г.

7.   Крупнов Ю.С. Кредитование государств центральными банками.//Финансы №9 2000 г.

8.   Рыбалко Г.П. Зарубежный опыт управления государственным долгом.//Финансы №3 2001 г.

9.   Смирнов О.В. Государственный внешний долг России: проблемы и перспективы.//Финансы №10 2001 г.

10.      Соснин А.Е. Государственный долг – благо или зло?//Финансы №4 2001 г.

11.      ФЗ « О внутреннем долге РФ » (1993г.)

12.      Финансовая система РФ/ А.З.Дадашев, Д.Г.Черник – М.Инфа. 1997г.

13.      Финансы капитализма/ Под ред. Б.Г.Болдырева – М.Финансы и статистика. 1990г.

14.      Финансы, денежное обращение и кредит/ Под ред. В.К.Сенчагова – М.Проспект.2001г.

15.      Финансы/ Под ред. А.М.Ковалевой – М.Финансы и статистика. 1998 г.

16.      Финансы/ Под ред. В.М.Родионовой – М.Финансы и статистика. 1995 г.

17.      Финансы/ Под ред. Л.А.Драбозиной –  М.Финансы. 1999 г.

18.      Финансы/ Под ред. М.В.Романовского – М.Юрайт.2000г.

19.      Финансы/ Под ред. C.И.Лушина. 2000 г. Москва.

20.      Хейфец Б.А. Внешний долг и американский ленд-лиз.//Финансы №8 2001 г.

21.      Хейфец Б.А. Внешний долг России.//Финансы №2 1999 г.

22.      http//www.cbr.ru

23.      http//www.minfin.ru

24.      http//www.cir.ru

25.      http//www.finam.ru

[1] Рыбалко Г.П. Зарубежный опыт управления государственным долгом // Финансы №3 2001г.

[2] Соснин А.Е. Государственный долг – благо или зло?// Финансы №4 2001г.

[3] МВФ, оценки Альфа-банка

[4] МинфинРФ

[5] Проект Федерального бюджета РФ на 2001 год

[6] Минфин РФ, оценки Альфа-банка

[7] Смирнов О.В. Государственный внешний долг России: проблемы и перспективы // Финансы 2001 №10