2.3 Важнейшие итоги контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности по направлениям деятельности Счетной палаты, возглавляемым аудиторами Счетной палаты

Глава 3. Основные направления совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации

Заключение

Список используемой литературы

Введение

В России заметно возросло значение финансового контроля в период перехода к рыночной экономике. Очень велика роль налогов в системе рыночных отношений, которые являются главным источником поступлений в доходную часть бюджета. Система налогов не может быть развита без создания эффективной системы контроля за своевременной и полной уплатой налогов в бюджет государства. Велика значимость общественного контроля за использованием государственных средств. Становится более сложным система бюджетного федерализма, она тоже требует создания нового механизма контроля за использованием и распределением бюджетных ресурсов.

Экономические преобразования вызывают необходимость создания принципиально новой системы финансового контроля – действующей на единых принципах, целостной, охватывающей все стороны экономики.

Такая система финансового контроля включает жесткий и надежный контроль государства, как внутренний, который позволяет исполнительной власти эффективно выполнять обществом обязанности, возложенные на нее, так и внешний, от исполнительной власти которая не зависит, гарантирует гражданам то, что исполнительная власть и структуры, которые подчинены ей ведут свою деятельность наиболее эффективно и рационально в интересах своего общества.

Данная курсовая работа и посвящена прежде всего изучению финансового контроля на примере российского государства.

Целью работы является углубление и закрепление теоретических и практических знаний по дисциплине «Финансы», выявление проблемы в области финансового контроля, в частности государственного, найти пути их решения.

Задачи: Научная, методологическая и информационная база работы.

1. Теоретические аспекты финансового контроля

1.1 Понятие, значение и роль финансового контроля в

современных экономических условиях

В условиях перехода экономики России к рыночным от административно-командных механизмов и управления, финансово-экономическому регулированию на рынке денежных и товарных потоков главное место занимает система государственного финансового контроля, являющаяся одной из главных преобразований процесса управления экономикой в целом, ее стабилизации и развития. Функциональное назначение финансового контроля является успешной реализацией политики государства, обеспечения эффективного использования его ресурсов во всех сферах хозяйства, создания ряда условий для устойчивого функционирования экономики страны и в первую очередь ее финансово-кредитной сферы.

На основе положений Лимской декларации принципов контроля финансов страны, контроль – это не самоцель, а основная часть системы общегосударственного регулирования отношений в обществе.

Несмотря на многообразие существующих определений понятия «финансовый контроль», в последнее время образовались некоторые общие подходы к формулировке его главных положений, нашедшие отражение в трудах О.А. Ногиной:

- финансовый контроль осуществляется при образовании, использовании и распределении денежных фондов государства и органов местного самоуправления;

- финансовый контроль реализуется посредством деятельности государства или иных органов, наделенных законом и соответствующими контрольными полномочиями;

- финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения эффективного, правильного, и экономного использования бюджетных, собственных и заемных средств законности, обнаружения нарушений финансовой дисциплины, охраны собственности, увеличения доходных поступлений в бюджет.

Цель финансового контроля – выявление, устранение и предотвращение ошибок финансово-хозяйственной деятельности, основанное на принципах законности, эффективности, независимости непрерывности, гласности, экономии расходования материальных ресурсов, а также на качественном улучшении управления в хозяйствующем субъекте.

Принцип законности контроля предусматривает, что деятельность органов финансового контроля должна строго соответствовать действующему законодательству страны и быть направлена на охрану интересов общества и его граждан. Законность финансового контроля для общества заключается в том, что создаваемые документы – акты по результатам проверок, проводимых органами контроля, имеют юридическое значение для всех органов государственной власти (в том числе судебных), а также организаций и физических лиц. Для граждан принцип законности в первую очередь состоит в недопущении какого бы то ни было произвола в отношении их со стороны органов финансового контроля.

Принцип эффективности контроля проявляет в своевременности и полноте выявления существующих отклонений в финансово-хозяйственной деятельности субъектов контроля, причин и лиц, виновных в их совершении, а также в исправлении отрицательных результатов и возмещения нанесенного материального ущерба.

Принцип непрерывности означает, что все субъекты финансового контроля подлежат периодическому и оперативному контролю сроки, установленные исходя из свойств, условий и характера их деятельности. Таким образом обеспечивается постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, принятие необходимых мер в случае выявления нарушений деятельности.

Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются соблюдение установленного правопорядка, экономическая обоснованность и эффективность работы хозяйствующего субъекта. Исходя из этого, задачи финансового контроля можно сформировать следующим образом:

- обеспечение соблюдения действующего законодательства в части государственного регулирования финансово-хозяйственных процессов всеми юридическими лицами независимо от организационно-правовой формы;

- проверка выполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления функций по использованию, распределению и аккумуляции финансовых ресурсов;

- проверка состояния и эффективности использования трудовых, финансовых и материальных ресурсов предприятий в учреждений;

- контроль правильности ведения бухгалтерского учета и составления отчетности;

- выявление резервов роста финансовых ресурсов и их экономии;

- обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета таможенные, налоговые и прочие платежи, обеспечивающие формирование доходной части государственного бюджета;

- предупреждение, устранение и профилактика нарушений финансовой дисциплины, компенсация последствий незаконных действий;

- создание эффективного механизма борьбы с противоправным действиями и преступными посягательствами в финансово-экономической сфере и др.

В современных условиях хозяйствования финансовый контроль должен быть направлен на обеспечение развития общественного и частного производства, ускорение темпов модернизации промышленности, развитие научно-технического прогресса, повышенного качества и объемов выпускаемой продукции, выполняемых работ и оказываемых услуг. Он охватывает все сферы жизни общества и нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и эффективное использование финансовых, трудовых, материальных ресурсов и природных богатств, уменьшение непроизводительных издержек и расходов, пресечение фактов бесхозяйственности и расточительства.

1.2 Формы и методы финансового контроля в РФ

финансовый контроль ревизия государственный

В настоящее время наука финансового права не выработала общепринятого определения понятия форм финансового контроля.

В качестве форм финансового контроля должна выступать: ревизия, проверка, надзор, финансовая экспертиза и экспертиза управленческих документов. В основу подобного деления положены объем и глубина охвата финансовым контролем различных сторон хозяйственной и финансовой деятельности предприятий и организаций.

Ревизия – одна из наиболее эффективных форм финансового контроля, направленная на обследование хозяйственно-финансовой деятельности предприятий и организаций, в целях проверки ее правильности и законности. При совершении ревизии все операции экономического субъекта проверяются с использованием всех необходимых для этого методов и проверок на предприятиях, связанных с проверяемым объектом финансовыми или другими отношениями. Это дает техническую и практическую возможность не пропускать никаких мелочей, и не пройти мимо операций, которые могут скрывать нарушения.

Задачами ревизии являются:

- контроль за финансово-хозяйственной деятельностью организаций;

- проверка законности операций, производственных организаций, и соблюдение финансовой и сметной дисциплины;

- обеспечение сохранности активов, выявление случаев хищений и незаконного расходования денежных и материальных ценностей;

- изучение состояния учета, достоверности документов по оформлению отдельных операций, бухгалтерских записей;

- проверка правильности складского хозяйства и учета материалов по местам их хранения и использования;

- изучение постановки налогового учета и расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами и др.

Исходя из вышеуказанного цель ревизии:

- обеспечить эффективный контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений, организаций;

- вскрыть недостатки в учете факты бесхозяйственности и хищений, а также предупредить и устранить их.

Проверка осуществляется по отдельным вопросам финансово-хозяйственной деятельности на основе отчетных, расходных и балансовых документов (например, проверка целевого использования бюджетных средств, правильности ведения бухгалтерского учета и составления отчетности). Проверки, исходя из своего содержания, подразделяются на комплексные и тематические, а также выделяют счетные проверки отчетности.

Комплексная проверка представляет собой изучение всех аспектов и участков деятельности организации как с экономической, так и с юридической стороны.

Тематические проверки проводятся по кругу вопросов или по одной теме для ознакомления на месте с отдельными сторонами финансовой и хозяйственной деятельности при использовании различных приемов фактического и документального контроля. Эти проверки используются для финансового контроля хозяйственных операций, выполняемых организациями, например использование материальных, финансовых и трудовых ресурсов, обеспечение сохранности государственной собственности.

Счетная проверка отчетности в первую очередь направлена на установление достоверности бухгалтерского баланса и других форм бухгалтерской отчетности. Данные проверки обычно проводятся после сдачи соответствующей бухгалтерской отчетности (обычно – один раз в год) подразделениями налоговых органов, контролирующими платежи юридических лиц по налогу на прибыль. В настоящее время в связи с образованием крупных коммерческих холдингов и трастов роль подобных проверок повышается в связи с необходимостью получения собственниками (учредителями) и органами управления достоверной исходной учетной информации от производственных единиц и других подразделений для принятия оперативных решений при составлении показателей сводной бухгалтерской отчетности.

Надзор осуществляется за финансово-хозяйственной деятельностью организаций, предприятий, учреждений и объединений и других подразделений материального производства для объективной оценки эффективности хозяйственной деятельности, установить достоверность, законность и целесообразность финансовых и хозяйственных операций, выявление резервов повышения эффективности производства, сохранность собственности и подъема доходов государственного бюджета.

Финансовая экспертиза и экспертиза управленческих документов – форма финансового контроля, включающая анализ и оценку различного рода принимаемых решений в плане их финансово-экономических последствий для деятельности организации, ее финансовой политики. Также финансовая экспертиза может включать в себя подготовку аналитических материалов по отдельным вопросам, касающимся определенных аспектов финансовой политики государства, исполнения государственных программ, договоров и соглашений органов государственной власти, международных договоров и т.п.

Система методов финансового контроля – это комплексное, органически взаимосвязанное изучение достоверности, законности, экономической эффективности и целесообразности операций и процессов, производимых организацией на основе использования отчетной, учетной, нормативной и другой информации с фактическим состоянием объектов контроля.

Исходя из этого под методом финансового контроля следует понимать систему приемов, с помощью которых достигаются его цели.

Методы финансового контроля можно разделить на три группы:

- общенаучные методические приемы исследования объектов

контроля (анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, моделирование, абстрагирование);

- специфические (эмпирические) методические приемы (инвентаризация, контрольные замеры работ, служебное расследование, эксперимент, формальная и арифметическая проверки, встречная проверка, способ обратного счета, логическая проверка);

- специфические экономические приемы смежных наук (экономический анализ, экономико-математические методы, методы теории вероятностей и статистические расчеты).

В литературе широко встречается и другая классификация методов финансового контроля (по видам проверок).

Подобный подход предложенную классификацию дополняет.

Документальные методы контроля – это методы, с помощью которых изучаются опосредованные источники получения информации о деятельности контролируемого субъекта. Документальными методами являются: формальная проверка документов, арифметическая проверка документов, нормативная проверка документов, встречная проверка, проверка взаимосвязанных документов (сопоставленные), контрольное сличение.

Формальная проверка определяется как метод, с помощью которого устанавливается правильность и наличие заполнения необходимых (показателей). При этом осуществляется визуальный осмотр документа (наличие на нем наименования, даты, подписи) и проверяется соблюдение правил оформления и составления документов. Таким образом, при осмотре документов выявляются следы подчисток, подклейки, травления и других изменений цифровых и количественных показателей.

Арифметическая проверка определяется как способ, который позволяет произвести подсчет итоговых показателей в конкретном документе. Этот метод включает как сложные приемы, так и простые, например: сложение, вычитание, умножение, деление численных учетных показателей. Данная проверка выявляет подлоги в первичных документах (завышение итогов в платежных ведомостях, занижение сумм начисленных и удержанных налогов).

Нормативная проверка – это способ, позволяющий установить правильность операций, отраженных в документах. Эксперт-бухгалтер должен установить соответствие содержания исследуемых документов правилам, которые содержатся в нормативных правовых актах, т.е. выявить незаконные по содержанию, но правильные по форме документы (например, нормативная проверка документов применялась в тех случаях, когда под сомнение ставилась обоснованность выплаты наличных денег, передачи товарно-материальных ценностей и т.п.).

Сопоставление документов – способ, позволяющий осуществлять контроль нескольких взаимосвязанных документов, связанных единством операции (например, ведомость начисления заработной платы сравнивают с нарядом на выполнение работы и с платежной ведомостью в кассе).

Встречная проверка – прием, позволяющий сопоставить отдельные экземпляры одного и того же документа, находящегося в разных организациях, а также документов, связанные между собой одной и той же операцией (накладная, путевой лист). Используя этот метод проверки, можно выявить злоупотребления, при которых по разному отражаются у сторон (неоприходование полученных от поставщиков материальных ценностей, наличие бестоварных операций).

Контрольные сличение – один из наиболее эффективных способов исследования, применяемых в торговле и потребительской кооперации. Товары в розничной торговой сети, кроме ювелирных, комиссионных и антикварных магазинов, учитываются только стоимостном выражении, поэтому такая система требует от контролера глубокого анализа движения товарно-материальных ценностей (ТМЦ), что может быть достигнуто контрольным сличением приходных и расходных документов воспроизводящих их движение товаров за определенный период по каждому наименованию), сорту и цене.

Фактическими методами финансового контроля являются инвентаризация, проверка фактического наличия ценностей, зафиксированных в первичных документах их качества, контрольный обмер.

Инвентаризация – один из элементов бухгалтерского учета. Одновременно инвентаризация является методом фактического контроля за состоянием и наличием имущества. Инвентаризация – фактическая проверка наличия объектов контроля в натуре. В финансовом контроле инвентаризация применяется как основной методический способ контроля сохранности ТМЦ и денежных средств, а также расчетно-кредитных отношений в организации.

Проверка фактического наличия ценностей, зафиксированных в первичных документах, их качества, контрольный обмер фактически выполненных работ проводятся для сличения сведений о количестве и качестве, зафиксированных в первичных документах бухгалтерского учета (накладных, нарядах, актах выполненных работ), с фактическими количественными и качественными характеристиками товаров, продукции и выполненных работ. Данные приемы фактического контроля обычно применяются в процессе проверки и натуре выполненных строительно-монтажных работ и их объемов по отчетным документам.

Подтверждение используется для получения информации о реальности остатков на счетах учета денежных средств, счетах расчетов, счетах дебиторской и кредиторской задолженности. Подтверждение получается в письменном виде от третьей стороны.

Получение информации от третьих лиц может быть незаменимым дополнительным источником сведений при возникновении сомнений по поводу действительности документа или характера операции, в нем зафиксированной.

1.3 Виды финансового контроля в Российской Федерации

Специалисты в области финансового контроля приводят различные классификации видов финансового контроля.

Так, С.О. Шохин выделяет две взаимодействующие, но самостоятельные составляющие финансового контроля: государственный финансовый контроль и негосударственный финансовый контроль (аудит).

О.Н. Горбунова и Е.Ю. Грачева добавляют к указанным видам муниципальный контроль. По их мнению, "в зависимости от органов, осуществляющих финансовый контроль, он делится на государственный (общегосударственный и ведомственный), муниципальный, внутрифирменный (внутрихозяйственный), аудиторский".

Н.И. Химичева дает более развернутую классификацию видов финансового контроля в зависимости от субъектов контроля, среди которых контроль:

а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления;

б) Президента РФ и аппарата Президента РФ;

в) финансово-кредитных органов;

г) исполнительных органов власти общей компетенции;

д) ведомственный и внутрихозяйственный;

е) аудиторский;

ж) общественный.

Анализ приведенных классификаций позволяет выработать единый подход к определению видов финансового контроля с учетом следующих признаков:

- времени проведения;

- субъектов контроля;

- сфер финансовой деятельности в зависимости от специфики объекта финансового контроля (по содержанию финансового контроля).

По времени проведения финансового контроля различают: предварительный (превентивный), текущий, последующий.

Предварительный финансовый контроль осуществляется за производственной и финансово хозяйственной деятельностью субъектов контроля и заключается в проверке обоснованности финансовых смет, размеров налоговых отчислений в федеральный бюджет, фонда заработной платы, расчетно-кредитных отношении с контрагентами, обоснованности капитальных вложений и т.п.

На предприятии или в организации предварительный контроль должен осуществляться систематически и непрерывно.

Например, при подаче кредитной или кассовой заявки в банк последний проверяет все поданные документы в 100% случаев или другой пример на государственном уровне – обсуждение проекта бюджета РФ на следующий год парламентом.

Текущий (Оперативный) контроль проводится в процессе совершения хозяйственных и финансовых операций (например, в ходе выполнения финансовых обязательств перед страной, получения, а затем использования денежных средств для административно-хозяйственных расходов и т.д.). Опираясь на данные оперативного и бухгалтерского учета, первичных документов, визуального наблюдения и инвентаризации, текущий контроль регулирует быстро меняющиеся хозяйственные ситуации, предупреждает потери и убытки (например, в результате неправильного начисления новых налогов). Обычно текущий контроль, как и предварительный, не имеет репрессивного характера.

Последующий контроль осуществляется после завершения отчетного периода или финансового года в целом, в ходе которого проверяется целесообразность расходования денежных средств, выполнение бизнес-планов и хозяйственных смет (например, контроль исполнительного органа за исполнением бюджета за первые 9 месяцев года – в этом случае определяется состояние дисциплины финансов, выявляются нарушения и принимаются меры по их устранению).

Контроль традиционно представляет собой две взаимодействующие подсистемы: объекты контроля и субъекты контроля. Т.е. контролируемая и контролирующая подсистемы.

В современных условиях разделения властей в Российской Федерации финансовый контроль можно подразделить на:

- внутренний (внутрихозяйственный), т.е. контроль, который организован на уровне экономических единиц);

- ведомственный;

- независимый (аудиторский);

- общественный (гражданский);

- государственный (внешний);

- муниципальный.

Внутренний контроль проводится непосредственно финансово-экономическими службами самих предприятий и организаций (бухгалтерией, контрольно-ревизионным отделом и т д.). Объектом внутреннего контроля выступает производственная и хозяйственная деятельность самого предприятия и его структурных подразделений (филиалов, представительств, отделов). Внутренний контроль проводится непосредственно в процессе повседневной деятельности организации и осуществляется главным бухгалтером в процессе визирования всех расчетных документов, на основании статьи №7 Закона о бухгалтерском учете.

Ведомственный контроль осуществляется в первую очередь за законностью, эффективностью и целесообразностью расходования государственных финансовых ресурсов и реализуется в интересах государства специально уполномоченными на то органами. Этот вид контроля могут осуществлять контрольно-ревизионные службы министерств и ведомств в отношении подведомственных предприятий и учреждений (например, проверка предприятий системы исполнения наказаний контрольным органом Минюста России). Объект контроля – расходование бюджетных средств, выделенных соответствующему ведомству в соответствии с бюджетной росписью, а также использование бюджетных ссуд, субсидий и другой финансовой помощи.

Независимый (аудиторский) контроль заключается в независимой проверке достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности предприятий и индивидуальных предпринимателей, осуществляемой негосударственными организациями в порядке ведения своей предпринимательской деятельности. Основные заказчики аудита коммерческие организации (банки, страховые компании, фондовые биржи, инвестиционные фонды) и их крупные акционеры (собственники, учредители). Государство также может выступать заказчиком аудиторского контроля, которые привлекает независимые аудиторские фирмы для проверки финансового состояния государственных предприятий, контроля эффективности исполнения государственных программ и контрактов, а также использования государственных средств на коммерческих предприятиях. Правовое регулирование аудиторского контроля осуществляется в соответствии с ФЗ от 7 августа 2001 г. №119 – ФЗ "Об аудиторской деятельности".

Общественный (гражданский) контроль осуществляется неправительственными организациями, группами граждан и отдельными лицами непосредственно. Объект поступления и расходование государственных и частных (в том числе от международных организаций и иностранных физических лиц) денежных средств на строго определенные нужды (например, средства, поступающие на утилизацию радиоактивных веществ и материалов, или средства, выделяемые и собираемые на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и террористических актов).

ГФК является составной частью единого механизма государственного контроля, без осуществления которого невозможно нормальное функционирование экономики и финансовой системы. В широком смысле ГФК – это деятельность органов государственной власти и управления всех уровней, установленная законодательством, по выявлению, предупреждению и пресечению: ошибок и злоупотреблений в управлении всеми денежными потоками и иными материальными ресурсами, а также используемыми в хозяйственной деятельности организаций и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной и иной собственности, наносящей прямой или косвенный финансовый и/или материальный ущерб государству.

ГФК осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе собирания, использования и распределения (перераспределения) фондов денежных средств. Поэтому объектом финансового контроля выступает не только бюджетный процесс и бюджетно-налоговая сфера, но также весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. Именно этим и определяется ведущая роль и значение государственного финансового контроля как главного элемента государственного контроля и управления.

Муниципальный финансовый контроль осуществляется органами местного самоуправления, которые в соответствии со статьей 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Огромное значение для развития местного самоуправления имеет Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

По сферам финансовой деятельности финансовый контроль подразделяется на:

- налоговый (проводится налоговыми и таможенными органами);

- бюджетный (осуществляется Федеральным Собранием РФ, Счетной палатой РФ, Правительством РФ, Федеральным казначейством);

- валютный (осуществляется Правительством РФ, Банком России,

и агентами валютного контроля);

- банковский (проводится Банком России).

Бюджетный контроль – это система мероприятий по проверке эффективности, законности и целесообразности действий по формированию, использованию и распределению финансовых ресурсов, которые находятся в распоряжении федерального правительства, региональных и местных органов власти. Контроль является обязательным элементом процесса государственного управления, способствующий успешной реализации задач, которые стоят перед бюджетной системой государства. Бюджетный контроль обеспечивает:

- соблюдение действующих законодательств,

- правильное ведение бухгалтерского учета, составления отчетности;

- эффективное и целевое использование средств государственного бюджета и внебюджетных фондов;

– правильное составление бюджетов различных уровней и их исполнения;

- правильность операций с бюджетными средствами на счетах в банках и других кредитных учреждениях;

- выявления финансовых злоупотреблений и применение наказаний к виновным лицам;

- пресечение правонарушений в бюджетной сфере, компенсацию последствий незаконных действий и др.

Налоговый контроль один из важнейших институтов налогового законодательства и финансового контроля в целом. Он определяется как контроль за правильной и своевременной уплатой установленных действующими законодательными актами налогов и сборов. Цель налогового контроля – предупреждение и выявление налоговых правонарушений (налоговых преступлений) и привлечение к ответственности лиц, нарушившие налоговое законодательство. В Налоговом кодексе Российской федерации понятие налогового контроля конкретно не сформулировано.

Валютный контроль – это деятельность государства, которая обеспечивает валютное законодательство при осуществлении валютных операций и регулирование порядка обладания иностранной валютой. Главной задачей этого контроля является направление валютных средств на обеспечение необходимых закупок по импорту и другие расходы. Основные функции (направления) этого вида контроля:

- определить соответствие валютных операций настоящему законодательству и наличие нужных для них лицензий и разрешений;

- проверить выполнение обязательств резидентами перед государством в иностранной валюте и ее продажи на внутреннем рынке страны;

- проверить действие и наличие платежей в иностранной валюте;

- проверить объективность и полноту учета и отчетность валютной операции, операции не резидентов в валюте Российской Федерации и др. Правовое регулирование валютного контроля на территории России обеспечивается Законом о валютном регулировании.

Банковский контроль (надзор) – это такой вид надзора, который осуществляется уполномоченными государством организациями за соблюдением банками и другими кредитными организациями определенных правил организации и функционирования банковской системы. Сущность банковского надзора – проверка соответствия действий и решений кредитных организаций законам, которые регулируют банковскую деятельность, и нормативные акты Банка России.

2. Государственный финансовый контроль в РФ

2.1 Система и структура органов государственного финансового

контроля

Система органов финансового контроля – это установленная законодательством совокупность специально уполномоченных органов государственной власти и управления всех уровней для выявления, предупреждения и пресечения:

– ошибок и злоупотреблений в управлении денежными и иными материальными ресурсами (капиталами) государства, а также используемыми и отчуждаемыми нематериальными объектами собственности государства, которые влекут прямой или косвенный финансовый и (или) материальный ущерб стране;

– несоблюдений финансово-хозяйственного и бюджетного законодательства;

– недостатков в организации систем управления финансово – хозяйственной деятельностью государственных органов, организаций с полным или частичным государственным участием или связанных с ними.

Российским законодательством функции контроля за формированием, распределением и использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов возложены на различные государственные органы.

ГФК на федеральном уровне представляет собой совокупность трех основных элементов:

– Президентский контроль;

– Парламентский контроль;

– Финансовый контроль органов исполнительной власти.

Президентский контроль соблюдения бюджетно-налоговой дисциплины является главным элементом государственного управления, гарантом единой финансовой политики на территории всей страны. Он проводится на основании Конституции РФ путем издания указов по бюджетным, финансовым и налоговым вопросам, подписания федеральных законов, назначения и освобождения от должности министра финансов РФ, представлении в Государственную Думу РФ кандидатур для назначения на должность Председателя Банка России.

Непосредственный контроль исполнения указов и распоряжений Президента РФ, включая финансовую сферу, осуществляет специально образованная структура в Администрации Президента Контрольное управление, которое наделено широкими полномочиями для осуществления контроля на всей территории РФ от имени и по поручению Президента РФ. Правовой статус Контрольного управления определен Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. №729 «Об утверждении положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации».

Основными функциями Контрольного управления являются:

- контроль за исполнением органами исполнительной власти и проверка, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организация федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ;

- рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц;

- подготовка информации на основе проведенных проверок Президенту РФ о предупреждении нарушений в совершенствовании деятельности исполнительных органов.

Парламентский контроль осуществляет Федеральное Собрание РФ через специально созданные комитеты: в Государственной Думе РФ – Комитет по бюджету и налогам; в Совете Федерации РФ – Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию.

Важная роль в осуществлении парламентского контроля принадлежит Счетной палате РФ, образующаяся Советом Федерации и Государственной думой РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Состав и порядок деятельности данного органа парламентского контроля определяется Федеральным законом «О Счетной плате Российской Федерации».

В число контрольных функций Счетной палаты РФ входят:

– осуществление и организация контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективного расходования государственных средств и использования федеральной собственности: оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов в других нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации и других уполномоченных финансово-кредитных учреждениях и др.

Счетная палата РФ осуществляющая контрольную деятельность, имеет право проводить ревизии, тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную проверяемых организаций. В ходе проведения проверок и ревизий, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности документального подтверждения законности производственно–хозяйственной деятельности определяется полнота и своевременность взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета.

О результатах ревизии и тематических проверок Счетная палата РФ информирует Совет Федерации РФ и Государственную думу РФ. В случае выявлений нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, которая наносит государству ущерб и требует пресечения, Счетная палата РФ вправе дать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения.

Представительные органы местного самоуправления осуществляют финансовый контроль в соответствии со статьей 265 БК РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и на основании уставов муниципальных образований.

Финансовый контроль органов исполнительной власти. В решении финансово-правовых вопросов Правительство РФ в соответствии со статьями 101, 114 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «0 Правительстве Российской Федерации» наделено широкими полномочиями. Оно должно контролировать процесс разработки и исполнения федерального бюджета, осуществлять единую политику в области финансов; принимать решения об отмене налогов или освобождении от их уплаты, выпускать государственные займы; контролировать и регулировать финансовую деятельность министерств и ведомств, осуществлять общее руководство подчиненными ему органами финансового контроля.

Правительство РФ формирует систему органов государственного финансового контроля в рамках исполнительной ветви власти, определяет их функции, задачи и компетенцию, обеспечивает их деятельность соответствующей нормативно-правовой базой.

Основное место контроля со стороны исполнительных органов в системе финансового занимает Минфин России. Его задачи в области организации и проведения государственного финансового контроля сформулированы в постановлении Правительства РФ от 30 июня 2004 г №320 «0 Министерстве финансов Российской Федерации». Этот федеральный орган исполнительной власти обеспечивает проведение единой финансовой, налоговой, бюджетной и валютной политики в Российской Федерации и непосредственно контролирует ее осуществление. Минфин России через свои структурные подразделения осуществляет координацию различных направлений финансовой деятельности совместно с иными федеральными органами исполнительной власти.

Минфин России контролирует исполнение федерального бюджета и целевое использование средств, выделенных из федерального бюджета предприятиям, учреждениям, организациям, а также средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

Ключевым, структурным органом, реализующим функцию финансового контроля, является Федеральное казначейство. Этот орган образован в соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. №1556 «О Федеральном казначействе» для того, чтобы провести государственную бюджетную политики, эффективное управление доходами и расходами бюджетов субъектов РФ, повышение оперативности в финансировании государственных программ, усилить контроль за поступлением, экономным и целевым использованием государственных средств. В настоящее время Федеральное казначейство является федеральной службой, находящейся в ведении Минфина России.

Органы Федерального казначейства России призваны осуществлять следующие задачи:

- реализация государственной бюджетной политики в части исполнения государственного бюджета;

- управление доходами и расходами бюджета на счетах казначейства в банках;

- регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами;

- прогнозирование объема государственных финансовых ресурсов;

- сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов;

- управление и обслуживание банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ.

Кроме рассмотренных выше органов контроля финансов, в Российской Федерации действует ряд специальных органов финансового контроля, сфера деятельности которых является отдельная область финансов (налогообложение или банковская деятельность). В соответствии с Налоговым Кодексом Российской Федерации контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством, возложены на Федеральную налоговую службу и ее территориальные органы.

Главная задача Федеральной налоговой службы – контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах всеми физическими и юридическими лицами, правильностью исчисления, своевременностью и полнотой внесения в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды государственных налогов и сборов, установленных законодательством Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.

Важная роль в осуществлении финансового контроля возложена на Банк России. Правовой статус этого органа определен Законом о Банке России. Основной задачей Банка России является организация финансового контроля за осуществлением денежно кредитных отношений коммерческими банками и другими кредитными учреждениями. Для решения этих задач Банк России вправе: принять решение о государственной регистрации кредитных организаций; выдавать лицензии на осуществление кредитными организациями банковских операций; приостанавливать их действие или отзывать их; осуществлять банковское регулирование и банковский надзор.

К числу специализированных органов финансового контроля относится Федеральная таможенная служба РФ. Федеральная таможенная служба наделена полномочиями по:

– организации контроля за правильностью определения таможенной стоимости товара;

– обеспечению своевременного и полного внесения в государственный бюджет России таможенных платежей;

– таможенному оформлению и таможенному контролю за товарами и перемещаемыми через таможенную границу;

− обеспечению контроля за соблюдением режима зоны таможенного контроля и осуществлению иных мер по охране таможенной границы;

– осуществлению валютного контроля в статусе органа валютного контроля.

Особое место в системе специальных органов государственного финансового контроля занимает Федеральная служба по финансовому мониторингу, которая является федеральным органом исполнительной власти осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Этот орган государственного финансового контроля осуществляет свою деятельность на основании Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу утвержденному постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. №307. К числу основных задач Федеральной службы по финансовому мониторингу относят:

- сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащим контролю в соответствии с законодательством РФ;

- осуществление контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

- создание единой информационной системы и ведение федеральной базы данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

- направление информации в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма, а также представляет соответствующую информацию по запросам Правоохранительных органов в соответствии с федеральными законами и др.

Особое место в системе специальных органов ГФК занимает Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая как орган федеральной исполнительной власти выполняет две основные функции: контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и органа валютного контроля. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляя свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Контроль и надзор в первую очередь распространяются на порядок использования федерального бюджета, средств внебюджетных фондов, и материальные ценности находящиеся в федеральной собственности. Практически любой субъект является подконтрольной Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, если он является получателем финансовой помощи из федерального бюджета либо ему предоставлена гарантия Правительства РФ, выделены бюджетные кредиты, бюджетные ссуды и инвестиции. Речь идет о получателях средств из федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов, включая получателей финансовой помощи, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций и гарантий Правительства РФ, а также субъектах, использующих материальные ценности, находящийся в федеральной собственности в отношении названных субъектов Федеральная служба надзора праве проверять денежные документы, отчеты, сметы, регистры бухгалтерского учета, планы и иные документы, сохранность, фактическое наличие и правильное использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей.

Таким образом, исходя из действующего Российского законодательства и сложившейся практики можно сделать вывод о том, что Российской Федерации образована система органов государственного финансового контроля, эффективность работы которой во многом зависит от налаживания взаимодействия между различными контрольными органами, что является главным условием успешной борьбы с финансовыми правонарушениями.

2.2 Механизмы финансового контроля, применяемые в России

На основе анализа ряда отчетов о проверках, проводимых Счетной Палатой РФ с целью выявления эффективности и целесообразности расходования государственных средств на различные программы развития отраслей социальной сферы, обобщаются отличительные признаки механизмов финансового контроля, применяемых в России.

В рамках контроля за исполнением бюджета, выделяемого на инновационное развитие отраслей социальной сферы, счетными органами нашей страны основное внимание до сих пор уделяется контролю за исполнением соответствующих бюджетных средств, в то время как предварительному контролю, т.е. прогнозно-проектной стадии финансового контроля, контрольно-счетные органы уделяют относительно небольшое внимание. Этот вид контроля практически полностью сведен к ведомственному внутреннему контролю самих исполнителей при составлении проектов смет с вытекающими отсюда последствиями. В этой связи, основным недостатком, вытекающим из недостаточно разработанного и согласованного методического обеспечения в области контроля за бюджетными средствами, является приоритет контроля над затратностью над контролем за результатом. При этом при контроле финансовой затратности основное внимание уделяется выявлению отдельных нарушений. Не случайно самыми распространенными критериями оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля являются показатели объемов выявленных нарушений.

В то же время практика показывает, что простое расходование бюджетных средств, не ориентированное на достижение определенных результатов, зачастую приводит к законному, целевому, но либо не нужному для государства, общества и налогоплательщиков расходованию бюджетных средств, либо к их расточительному использованию, когда финансовые средства направляются на цели, достичь которых просто невозможно.

Одной из наиболее характерных черт системы государственного контроля в России является отсутствие адекватных реакций у проверяемых организаций на результаты контрольных мероприятий. До сих пор не создана эффективная система контроля за выполнением представлений и предписаний.

В этой связи, для достижения сформулированной выше цели потребуется решение задачи совершенствования механизмов государственного аудита инновационного развития отраслей социальной сферы – относительно нового направления контроля за бюджетными средствами. Государственный аудит включает в себя контроль за всеми решениями, приводящими к определенным финансовым операциям. Таким образом, объектом государственного аудита становятся не только финансовые средства и имущество государства, их учет и обращение, но и также:

• экспертиза проектов нормативных правовых актов;

• экспертиза финансовых и иных результатов, достигнутых в ходе исполнения бюджета;

• оценка прогнозов и направлений развития как отдельных отраслей экономики (в нашем случае отраслей социальной сферы) и регионов, так и страны в целом.

Объект государственного аудита носит не ведомственный, а общегосударственный характер. По сути, именно объект государственного аудита определяет его основную цель – предоставление парламентариям и гражданам независимой целостной информации о том, как исполнительная власть управляет страной и защищает их интересы, какие цели она перед собой ставит и какие реально сможет достичь. При этом объект государственного финансового контроля входит в состав объекта государственного аудита.

Важным отличием между государственным финансовым контролем и государственным аудитом заключается в характере получаемых ими результатов. Если задача финансового контроля состоит в проверке правильности выполнения государственного бюджета, то задача государственного аудита дополняется прогнозом состояния объектов контроля, а также подготовкой рекомендаций по решению выявленных проблем.

При осуществлении государственного контроля, отправная точка в осуществлении контрольных функций – это начало исполнения целевой программы, но не раньше. При этом происходит проверка целевого и законного характера расходования бюджетных средств, выделенных в рамках определенной программы, когда возможно проконтролировать получение и расходование исполнителем всего объема бюджетных средств.

При осуществлении государственного аудита центральными вопросами становятся не целевой и законный характер расходования средств (хотя и эти вопросы, безусловно, должны рассматриваться), а целесообразность и эффективность управленческих решений, принятых в связи с данной целевой программой.

Основные задачи, стоящие перед органом государственного аудита, можно свести к трем группам, зависящим от этапов проведения государственного аудита – предварительного, текущего и последующего. Государственный аудит, проводимый лишь на одном из этих этапов, не достигнет своей задачи и не будет полным.

Первая группа задач, возникающая перед органом государственного аудита на этапе предварительного аудита, касается необходимости самой целевой программы, точности и реалистичности ее формулировки. Подобные задачи возможно решить, получив ответы на вопросы:

• Какие цели ставят перед собой органы власти, принимающие целевую программу?

• Достижимы ли эти цели?

• Насколько точно сформулированы будущие результаты целевой программы?

• Нужны ли такие результаты?

• Насколько оптимальны и обоснованы выбранные в целевой программе пути достижения целей и получения результатов?

• Правильно ли определены сроки реализации программы?

• Верны ли расчеты стоимости программы?

По сути, все эти вопросы позволяют органу государственного аудита ответить на главный вопрос – насколько необходима целевая программа для отраслей социальной сферы, государства и общества, возможно ли реализовать предлагаемую целевую программу в те срок, на тех условиях и за те деньги, которые предлагаются авторами программы.

Принятие органами власти целевой программы до предварительной проверки органом государственного аудита хоть и снижает эффективность такой проверки, но не должно исключать ее проведение. Предварительный аудит программы возможен сразу после ее принятия с обязательным доведением результатов аудита до органов власти, способных внести в программу необходимые изменения.

Текущий контроль за целевой программой со стороны органа государственного аудита проходит на этапе реализации программы. Время осуществления контроля выбирается таким образом, чтобы программа, с одной стороны, уже прошла какой-либо этап своей реализации и появилась ясность относительно перспектив ее осуществления, с другой стороны, в ходе ее осуществления еще можно было внести необходимые коррективы.

На этом этапе основные вопросы, стоящие перед органом государственного аудита, будут связаны с эффективностью реализации целевой программы:

• В какой степени процесс осуществления программы соответствует ее основным положениям?

• Можно ли оптимизировать реализацию программы (по финансовым затратам, времени и т.п.)?

• Насколько сроки реализации соответствуют выработанным?

• Соответствует ли стоимость реализации программы запланированной?

• Каковы прогнозы по окончательной стоимости;

• Каков объем полученных финансовых средств?

• Какие меры необходимо принять в случае неполного финансирования?

• Насколько расходование финансовых средств соответствует целям программы и требованиям законодательства?

• Какие меры необходимы для устранения случаев нецелевого и неэффективного использования средств?

Последующий государственный аудит целевой программы проводится после ее завершения. Его основная проблема – степень эффективности программы.

Здесь необходим анализ информации по следующим позициям:

• объем реализации программы;

• достигнутые цели и их соответствие запланированным;

• причины деформации целей, если таковые были;

• реальные сроки реализации программы и их соотношение с ранее утвержденными сроками;

• соотношение окончательных расходов по программе с запланированными и причины их расхождений.

Оценка эффективности программы и факторов достижения ее уровня поможет не только объективно оценить работу органов власти, ответственных за реализацию программы, но и укажет алгоритм действий, необходимых для блокирования малоэффективных целевых программ.

Кроме того, оценка эффективности позволит выявить пути и механизмы деятельности по повышению эффективности и результативности данной и последующих целевых программ. Это особенно важно в условиях явного недостатка бюджетных средств в стране.

Доминирующий в настоящее время подход к аудиту предполагает, что его органы должны уделять основное и исключительное внимание финансовым проблемам, однако, как уже говорилось выше, органы государственного аудита должны смотреть на объект своей деятельности шире. Финансы – это лишь звено в общей структуре деятельности, рассматриваемой как «цель – средство – результат». Финансы, предстающие как важнейшее средство решения проблем, органически связаны с другими элементами деятельности. Искусственно отделить их возможно (что и делалось до сих пор), но разрыв диалектических цепочек неизбежно сказывается на эффективности аудита. В этой связи представляется, что современный государственный аудит должен присутствовать во всех структурных элементах деятельности государства. С одной стороны, аудит рассматривает все проблемы сквозь призму финансов, с другой – он будет обращаться не только к финансовым, но и к другим, связанным с ними «нефинансовым» (социальным, культурным) проблемам и следствиям.

Особенную значимость подобное расширение горизонта контроля приобретает в связи с тем, что ни один другой независимый контрольный орган все подсистемы общества в их целостности не контролирует, а государственный аудит лишь за общественными финансами приводит к тому, что гражданское общество получает незначительную альтернативную информацию о том, как им управляют.

Аудит рациональности призван ответить на вопрос о том, находится ли в научных рамках возможного то или иное решение, которое предлагают органы государственной власти. Данный аудит должен реализовываться органом государственного аудита до принятия управленческого решения органом публичной власти. Он представляет собой контроль в той части, которая на текущий момент не только не освоена на практическом уровне, но и не осмыслена на уровне теоретических представлений.

Речь идет о введении в правовое поле рекомендаций науки. Аудит рациональности должен дать возможность органам государственной власти увидеть независимое, не связанное политическими представлениями мнение о рациональности реализации предлагаемых управленческих решений, их возможности, осуществимости, последствиях.

Суть аудита рациональности заключается в том, что каждый крупный бюджетный проект должен быть промоделирован; каждая модель должна быть исследована на устойчивость; каждый фактор устойчивости должен быть проверен на критичность. Конечно, это добавляет работы с проектами на стадии их разработки и лоббирования, но зато уменьшает риски пустой растраты материально-финансовых ресурсов.

Аудит рациональности должен применяться к проектам как на макроуровне (для какой-нибудь из отраслей социальной сферы в целом), так и на микроуровне – при реализации отдельных целевых инновационных программ в социальной сфере.

Анализ ресурсной обеспеченности проектов очень важен, поскольку он может показать, что органы власти предлагают взять на себя заранее ничем не обоснованные, а значит невыполнимые обязательства. К сожалению, в настоящее время такие случаи нередки, особенно в части целевых программ, и на региональном уровне. В результате такие программы либо вообще не финансируются, либо финансируются в столь малом объеме, что достичь поставленных в них целей становится невозможным. Очевидно, что это не только пагубно сказывается на эффективности использования бюджетных средств, но и на отношении населения к власти; растет отчуждение между государством и обществом, не видящим конкретных дел за громкими обещаниями.

Резюмируя эту форму государственного аудита, отметим, что аудит рациональности основан не на финансовом аудите, а на проведении экспертизы, т.е. исследовании и оценки проекта путем анализа информации в определенной области в целях выполнения задач, стоящих перед органом государственного аудита. Аудит рациональности дает ответ на вопрос о том, возможно ли вообще исполнить предложенный проект.

Аудит адекватности

В отличие от аудита рациональности, аудит адекватности осуществляется уже в отношении управленческих решений, реализовать которые возможно. Он отвечает на вопрос о том, к каким последствиям для социальной сферы приведет реализация принимаемого решения и при каких условиях реализация данного решения будет носить устойчивый характер.

Органам государственного аудита следует осуществлять аудит адекватности как до принятия решения, так и в период, когда соответствующее решение реализуется. Его результаты ориентированы на органы, принимающие и реализующие соответствующие управленческие решения. Они должны помочь таким органам в эффективном достижении поставленных целей. К тому же аудит адекватности способствует оценке необходимости внесения каких-либо корректировок в уже принятые решения. Иными словами, аудит адекватности сводится к проверке исполнимости бюджета.

Динамика зависит не от планируемых в бюджете величин (переменных модели), а от параметров макроэкономических моделей, редко становящихся предметом обсуждения на парламентских слушаниях по бюджету. Таких, как акселератор, мультипликатор, эластичность, со значениями которых связаны макроэкономические зависимости, являющиеся целевыми функциями или ограничениями бюджетной политики. Поэтому динамика не очевидна без специальных исследований критического поведения бюджета во времени. Именно по неким критическим значениям макроэкономических параметров и проходит та условная граница, которая отделяет потенциально исполнимый бюджет от бюджета принципиально неисполнимого.

Грубо говоря, мы «вращаем» критические параметры до тех пор, пока не сталкиваемся с проявлением неустойчивости бюджетной траектории. Любые, даже мелкие неблагоприятные изменения тех или иных факторов внешней среды могут стать фатальными. Так реализуется «бюджетная фильтрация». Контроль государственного бюджета при этом является средством достижения динамического равновесия в экономике. Органам государственного аудита следует сосредоточить внимание на отслеживании состояния определенных параметров, позволяющих оценивать бюджетную траекторию. Если она находится в границах устойчивости, значит исполнению бюджета и достижению определенных при его принятии целей ничего не угрожает.

На этом уровне, который можно назвать макроуровнем аудита адекватности, органы государственного аудита также не прибегают к финансовому аудиту и ограничиваются проведением обследования – вида контрольных мероприятий, представляющих оперативное выявление положения дел по определенному вопросу, входящему в компетенцию Палаты, в целях определения целесообразности проработки данной проблемы и необходимости проведения проверки. Таким образом, аудит адекватности основывается на осуществлении обследований, которые, в случае необходимости, могут быть дополнены и финансовым аудитом.

Рассмотрим теперь последнюю форму государственного аудита – аудит эффективности.

В рамках аудита эффективности проверяется уже не процесс принятия решений органами представительной и исполнительной власти и не ход их реализации, а фактически достигнутый в результате этих решений эффект. В этом смысле аудит эффективности рассматривает уже не расходование бюджетных средств, а оценивает эффективность исполнения бюджета в целом. В своей широкой трактовке аудит эффективности исходит из того, что эффективный результат в природе, обществе и экономике – равновесный. Соответственно, равновесие служит критерием определения эффективности. Такие способы взаимодействия, которым отвечает неравновесие, являются незавершенными, переходными, а в конечном итоге – неэффективными.

В отличие от аудита рациональности, основанного на экспертизе, и аудита адекватности, использующего как методологию финансового анализа, так и обследований, аудит эффективности целиком основан на финансовом анализе и проводится во взаимосвязи с финансовым аудитом – традиционной формой контроля над финансовыми средствами.

При аудите целевой программы после ее завершения перспективным может быть применение не столько аудита эффективности в чистом виде, сколько «комплексного аудита», представляющего собой совокупность аудита эффективности, аудита соответствия и аудита отчетности. Такой подход позволяет одновременно проверить порядок ведения финансовой документации, порядок расходования бюджетных средств, а также эффективность их использования.

2.3 Важнейшие итоги контрольно-ревизионной и экспертно-

аналитической деятельности по направлениям деятельности

Счетной палаты, возглавляемым аудиторами Счетной палаты

Контроль за формированием и исполнением доходов федерального бюджета осуществлялся под руководством аудитора Счетной палаты В.П. Горегляда

В отчетный период по данному направлению деятельности Счетной палаты проведено 36 контрольных мероприятий на 70 объектах.

В ходе проверок были выявлены финансовые нарушения и несвоевременное перечисление таможенных платежей в федеральный бюджет на сумму 39,2 млрд. рублей, недопоступление налоговых и таможенных платежей в бюджетную систему Российской Федерации – на сумму 2,0 млрд. рублей. По результатам проверок зачислено в федеральный бюджет 57,4 млрд. рублей по фактам несвоевременного перечисления в предыдущие годы таможенных платежей.

Для устранения выявленных нарушений и недостатков по результатам контрольных мероприятий в соответствии с решениями Коллегии Счетной палаты направлено 14 представлений Счетной палаты.

Приоритетными направлениями работы были проверки администрирования налога на добавленную стоимость и его возмещения экспортерам, налогообложения реализации алкогольной продукции, добычи полезных ископаемых, таможенно-тарифного регулирования внешнеэкономической деятельности, эффективности действующего законодательства о банкротстве, а также законодательства о государственной регистрации юридических лиц.

Контроль расходов федерального бюджета на международную деятельность осуществлялся под руководством аудитора Счетной палаты В.С. Косоурова

В отчетный период по данному направлению деятельности Счетной палаты проведено 35 контрольных мероприятий на 153 объектах.

Проверками выявлены финансовые нарушения в сумме 39 116,0 млн. рублей, в том числе нецелевое использование средств бюджетной системы в сумме 25,3 млн. рублей.

В результате принятых мер устранены финансовые нарушения в сумме 35,2 млн. рублей.

Для устранения выявленных нарушений и недостатков по результатам контрольных мероприятий в соответствии с решениями Коллегии Счетной палаты направлено 33 представления Счетной палаты.

Вскрыты нарушения в работе Минфина России, МИДа России (включая подведомственные организации и загранучреждения), МПР России, Гохрана России, Роспрома, Росимущества, ФГУП "Госзагрансобственность", внешнеэкономических объединений.

Существуют серьезные проблемные вопросы в учете, содержании и использовании государственной собственности за рубежом. В структуре Правительства Российской Федерации не определен единый орган, ответственный за управление зарубежным федеральным имуществом, не сформирована целостная система управления государственной собственностью за рубежом, в том числе зарубежными финансовыми активами Российской Федерации, выраженными во вкладах (долях, паях, акциях) в уставных капиталах зарубежных предприятий.

Имеют место серьезные недостатки и нарушения при использовании средств федерального бюджета, выделенных на капитальное строительство и реконструкцию объектов федерального имущества за рубежом. Распоряжения Правительства Российской Федерации о строительстве зарубежных объектов в ряде случаев не исполняются в установленные сроки, в результате чего происходит значительное удорожание строительных работ и, соответственно, снижается эффективность выделенных капитальных вложений.

Наблюдается тенденция уменьшения объемов предоставляемых кредитов иностранным государствам, что отрицательно влияет на экспорт товаров и услуг в области экономического сотрудничества с иностранными государствами, прежде всего, в сооружении инвестиционных объектов.

Минфином России не обеспечивается своевременное финансирование расходов на пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, в связи с чем кассовое исполнение по администрируемому Гохраном России источнику финансирования дефицита федерального бюджета (статья "Государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней") составило в 2007 году только 32,9% бюджетной росписи, что не позволило в полной мере осуществить закупки ценностей в Госфонд России.

Контроль за государственным долгом, банковской системой, Центральным банком Российской Федерации, кредитно-финансовыми учреждениями и финансовыми рынками осуществлялся под руководством аудитора Счетной палаты Н.И. Табачкова

В 2007 году направлением завершены и рассмотрены Коллегией Счетной палаты отчеты по 57 контрольным мероприятиям с общими объемами проверенных бюджетных средств 8 138 566,6 млн. рублей, в том числе 2 019 172,1 млн. рублей – по источникам финансирования, 172 764,1 млн. рублей – по расходам на обслуживание государственного и муниципального долга, 1 064 875,2 млн. рублей – по внутреннему долгу, 1 370 463,9 млн. рублей – по внешнему долгу, 3 511 291,3 млн. рублей – по Стабилизационному фонду. В соответствии с решениями Коллегии Счетной палаты по результатам проверок направлено 22 представления для устранения выявленных нарушений. На сегодняшний день сумма возвращенных в федеральный бюджет средств по результатам проверок составила 11 879,7 тыс. рублей.

В рамках контроля за состоянием государственного долга направлением деятельности был проведен ряд контрольных мероприятий по наиболее значимым вопросам:

- эффективности внешних заимствований за период с 1992 года по 1 января 2006 года;

- состояния коммерческой задолженности;

- досрочного погашения долга членам – кредиторам Парижского клуба и др.

В ходе проверки эффективности внешних заимствований Российской Федерации было установлено, что по состоянию на 1 января 2006 года должниками перед федеральным бюджетом по связанным кредитам являются 383 организации, расположенные на всей территории Российской Федерации. Общая задолженность составляет около 6 млрд. долларов США.

Проверки показали, что контроль за эффективным использованием закупаемых в счет иностранных кредитов оборудования и услуг для модернизации и развития российских предприятий обеспечен не был. В результате чего в России отсутствует информация об использовании оборудования, полученного в счет привлеченных кредитов правительств иностранных государств на общую сумму 15,5 млрд. долларов США.

В 2007 году были продолжены мероприятия по проверке средств Стабилизационного фонда.

По оценке Счетной палаты, перечисление в Стабилизационный фонд невостребованных главными распорядителями остатков средств федерального бюджета в сумме 6 552 013,0 тыс. рублей позволило бы получить дополнительный доход от их размещения на валютных счетах Стабилизационного фонда в сумме 10 – 11 млн. долларов США; при обеспечении единого подхода к отражению операций по всем видам долговых обязательств выплата премии по операциям досрочного погашения государственного внешнего долга Российской Федерации перед странами – членами Парижского клуба в размере 27,91 млрд. рублей за счет прочих остатков денежных средств федерального бюджета позволила бы получить в федеральный бюджет в 2006 году дополнительный процентный доход в размере 45-50 млн. долларов США.

В истекшем году направлением проведены 7 контрольных мероприятий в рамках контроля за банковской системой.

В ходе проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности открытого акционерного общества "ТрансКредитБанк", а также полноты и своевременности выплаты дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации и государственным структурам, было установлено, что отдельные операции с ценными бумагами и векселями организаций, проводимые банком, непрозрачны и не имеют очевидного экономического смысла для банка, упущенная выгода, по оценке Счетной палаты, составила более 62 851,7 тыс. рублей.

Контроль расходов федерального бюджета на общегосударственные вопросы осуществлялся под руководством аудитора Счетной палаты С.Н. Мовчана

В отчетный период по данному направлению деятельности Счетной палаты проведено 59 контрольных мероприятий на 75 объектах.

Проверками выявлены финансовые нарушения в сумме 2 711,8 млн. рублей, в том числе нецелевое использование средств бюджетной системы в сумме 6,4 млн. рублей.

В результате принятых мер устранены финансовые нарушения в сумме 12,0 млн. рублей.

Для устранения выявленных нарушений и недостатков по результатам контрольных мероприятий в соответствии с решениями Коллегии Счетной палаты направлено 21 представление Счетной палаты.

Контрольные мероприятия проведены на территории 7 федеральных округов в 25 субъектах Российской Федерации.

С точки зрения результативности проверок в положительную сторону отмечается проверка целевого использования средств федерального бюджета, выделенных в 2005-2006 годах из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. В ходе проверки выявлены финансовые нарушения в сумме 208 956,3 тыс. рублей, в том числе нецелевое использование средств федерального бюджета – 3 425,5 тыс. рублей; финансовые нарушения, выявленные при оплате неотложных аварийно-восстановительных работ, – 103 676,3 тыс. рублей; финансовые нарушения, выявленные при выдаче, реализации и погашении государственных жилищных сертификатов, – 17211,4 тыс. рублей; необоснованное истребование денежных средств на компенсацию стоимости утраченного жилья – 88 068,6 тыс. рублей.

Контроль взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней осуществлялся под руководством аудитора Счетной палаты С.Н. Рябухина

В отчетный период по данному направлению деятельности Счетной палаты проведено 24 контрольных мероприятия на 94 объектах.

Проверками выявлены финансовые нарушения в сумме 5 337,3 млн. рублей, в том числе нецелевое использование средств бюджетной системы в сумме 194,8 млн. рублей.

В результате принятых мер устранены финансовые нарушения в сумме 56,8 млн. рублей.

Для устранения выявленных нарушений и недостатков по результатам контрольных мероприятий в соответствии с решениями Коллегии Счетной палаты направлено 26 представлений Счетной палаты.

В отчетный период направлением деятельности Счетной палаты осуществлены проверки в 4 республиках (Башкортостан, Калмыкия, Саха (Якутия), Чеченская), Алтайском крае, 5 областях (Владимирской, Калининградской, Курганской, Томской, Ростовской), Еврейской автономной области, 5 ЗАТО (Северск Томской области, Озерный и Солнечный Тверской области, Углегорск Амурской области, Сибирский Алтайского края), трех наукоградах (г. Бийске Алтайского края, г. Королеве Московской области, п. Кольцово Новосибирской области), трех министерствах (Минрегион России, Минфин России, Минэкономразвития России), г. Сочи.

По результатам проверок направлены письма Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации М.Е.Фрадкову, Председателю Правительства Российской Федерации В.А.Зубкову, в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

В 2007 году в ходе всех контрольных мероприятий проводилась проверка эффективности межбюджетных отношений, а также продолжалась проверка реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Во исполнение постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 24 января 2007 г. №16-СФ совместно с другими направлениями деятельности Счетной палаты проведено контрольное мероприятие "Анализ объемов финансирования в 2006 году полномочий Российской Федерации, передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. №258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".

В соответствии с Планом работы Счетной палаты на 2007 год подготовлены заключения на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" (по вопросам взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней) и на отчет Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2006 год.

В рамках оперативного контроля в течение года проводился мониторинг реализации федеральной целевой программы "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики". В 2007 году при использовании бюджетных средств в Чеченской Республике было выявлено финансовых нарушений на общую сумму 640,7 млн. рублей.

Есть положительный опыт совместной работы с органами прокуратуры и МВД России. Так, в 2007 году совместно с МВД России проводились проверки в наукограде Королеве Московской области.

Совместно с другими аудиторами Счетной палаты была проведена работа по определению полноты и качества докладов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за отчетный год и на планируемый трехлетний период.

Глава 3. Основные направления совершенствования

государственного финансового контроля в Российской Федерации

Перемены в социально-экономическом строе России и в методах управления экономикой сделали неизбежным радикальное преобразование одного из важнейших инструментов управления финансами – государственного финансового контроля. Адекватная система государственного финансового контроля является одним из важных условий успеха экономических реформ и важным инструментом борьбы с коррупцией и правонарушениями а экономической сфере. Создание отлаженной системы государственного финансового контроля следует рассматривать как важнейший фактор дальнейшего развития российской экономики.

Совершенствование финансового контроля в РФ должно осуществляться по следующим основным направлениям. Ключевым направлением совершенствования государственного финансового контроля как важнейшей составляющей финансового контроля в РФ и повышения его эффективности является принятие единой концепции государственного финансового контроля в РФ, которая должна установить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. В рамках этих вопросов необходима разработка научно-методических основ оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля и их сотрудников.

В целях повышения эффективности расходования государственных средств перспективным направлением совершенствования контроля является переход к аудиту эффективности государственных расходов, который представляет собой направление деятельности контрольных органов, предполагающее анализ результативности и экономности использования государственных средств, оценку возможных резервов их роста и обоснованности расходования.

Системный подход к организации государственного финансового контроля предполагает, прежде всего, определение его места и роли в системе контроля осуществляемого государством в целом, а также формирование концептуальных основ государственного финансового контроля и его важнейшей сферы – бюджетного контроля. В этой связи необходимо:

· привести теоретическую и методологическую базу в соответствие с современными условиями

· разработать концептуальные основы и уточнить нормативное правовое обеспечение деятельности контрольных органов

· реформировать организационную структуру и соответственно изменить распределение функций и сфер деятельности органов государственного финансового контроля, сформировать систему кадрового обеспечения.

· организовать адекватную информационную инфраструктуру

· повысить уровень материально-технического и финансового обеспечения функционирования контролирующих органов.

Совершенствование государственного финансового контроля в Российской Федерации требует решения такой актуальной проблемы, как создание стандартов контрольной деятельности. Стандарты, устанавливающие общие положения и процедуры, могут служить базой для разработки стандартов, определяющих особенности каждого вида финансового контроля) государственный финансовый, внутрихозяйственный, аудиторский. [11, с. 48].

Повышение роли государственного финансового контроля в сфере обеспечения финансовой безопасности государства. Одной из основных причин, тормозящих усилия органов государственной власти по созданию конкурентоспособной многоплановой экономики, ориентированной на обеспечение стабильного экономического роса, повышение уровня жизни населения, развития государств и общества, их защищенности от экономических угроз, является нестабильность финансовой системы России. В связи с этим проблемы, связанные с необходимостью создания государственного правового механизма обеспечения финансовой безопасности, с повышением результативности деятельности органов государственного финансового контроля в сфере финансовой безопасности, требуют незамедлительного решения. [11, с 52].

Заключение

Создание единой системы финансового контроля рассматривается прежде всего как важнейший фактор роста экономики, действие которого проявляется через объективный контроль финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов, который базируется на неуклонном и всестороннем соблюдении норм финансового права. Всё общество в целом и все законопослушные хозяйствующие субъекты заинтересованы в существовании системы финансового контроля, т.к. эта система позволяет эффективно защищать финансовые интересы государства, общества, инвесторов и частных собственников и развить российский бизнес, привлечет для развития средства инвесторов, как российских, так и иностранных, избавит его от криминализации.

Отметим, что финансовый контроль в России сформирован ещё не до конца и находится пока на стадии становления. Именно поэтому вполне объяснимо, что система финансового контроля несовершенно, которая приводит к возникновениям целого ряда серьезных проблем. Бюджетные средства очень часто используются не по своему назначению, а иногда даже теряются, присутствует коррупция, криминализация структур экономики, в большей части скрытие финансовых результатов корпораций и организаций, наблюдаются большие неплатежи, продолжается отток капитала за рубеж.

Финансовый контроль в рыночных условиях должен быть направлен на ускорение развития экономики и социальной сферы, пресечение хищений и бесхозяйственности, проверку своевременного выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, платежей между хозяйствующими субъектами.

Проведенный на основе материалов контрольных мероприятий анализ свидетельствует, что в результате реализации мер по повышению эффективности российской экономики, сохраняющейся благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры обеспечивался рост по основным макроэкономическим показателям, стабильность в исполнении федерального бюджета по доходам.

Вместе с тем в налоговом законодательстве в механизме исчисления и уплаты налогов имеются существенные недостатки. Не обеспечивается необходимый уровень законодательного регулирования и администрирования уплаты таможенных платежей. Все это приводит к недопоступлению в бюджет значительных средств, недовыполнению бюджетных заданий по отдельным видам доходов.

В ходе контрольного мероприятия выявлены нарушения при выдаче и погашении государственных жилищных сертификатов гражданам, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. Органами прокуратуры и другими правоохранительными органами дана уголовно-правовая оценка отдельным фактам незаконной деятельности, изложенным в материалах Счетной палаты, с принятием соответствующих процессуальных решений. В настоящее время проверка, организованная Генеральной прокуратурой Российской Федерации, не завершена.

Список используемой литературы

1. Конституция РФ 1993 г. – М., 1996.

2. Кодексы и Законы РФ. – СПб.: ИГ «Весь», 2007.

3. Родионова В.М. Финансовый контроль: Учебник для ВУЗов. − М.: Инфра-М, 2005.

4. Федеральный закон «О счетной палате Российской Федерации»

5. Брызгалин А.В. Налоги и финансовое право. – М., 2006.

6. Финансовое право: Учебник / К.С. Бельский и др.; под ред. С.В. Запольского. – М.: Российская Академия Правосудия; М.: Эксмо, 2008.

7. http://www.fcsm.ru/

8. http://www.customs.ru/

9. Финансы – 2007. – №10. – С. 38-42.