Здравоохранение - это система социально-экономических отношений, обеспечивающая доступность гарантированного объема медико-социальной помощи населению.

Современным объективным условием существования, функционирования и развития сферы медицинской деятельности является здравоохранение, которое, как считают большинство специалистов, исследующих данную тему, представляет собой целостную организационную систему.

В современном обществе здравоохранение играет очень важную роль. Здравоохранение является важнейшей составляющей социальной сферы, является одним из определяющих условий жизнедеятельности человеческого общества. Во многом, здравоохранение обеспечивает качество жизни населения.

Регулятором здравоохранения в области является Департамент по здравоохранению, который осуществляет координацию и регулирование деятельности унитарных предприятий и государственных организаций здравоохранения области.

Тема данной работы является достаточно интересной и необходимой, так как здравоохранение, это такая отрасль без которой сложно выжить в наши дни. Отдельные аспекты данной проблемы получают освещение в средствах массовой информации и работах исследователей, но комплексного подхода по изучению этого вопроса нет. Именно поэтому данное исследование действительно актуально и необходимо.

Целью моей работы является изучить систему управления в сфере здравоохранения области.

Чтобы достичь поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

1. Выявить сущность понятий регионального управления и сферы здравоохранения.

2. Узнать какие законодательные акты регулируют сферу здравоохранения.

3. Изучить теоретические проблемы, касающиеся управления сферой здравоохранения.

4. Охарактеризовать Тюменскую область с точки зрения данного вопроса.

5. Проанализировать механизмы управления в сфере здравоохранения.

6. Выяснить проблемы системы здравоохранения в области.

7. Дать рекомендации по устранению проблем в изучаемом вопросе.

Объектом данной работы является Тюменская область, а предметом является региональное управление сферой здравоохранения области.

1. Теоретические обоснования системы управления сферой здравоохранения 1.1 Понятия системы здравоохранения

Здравоохранение - совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Для осуществления этих мер создаются специальные социальные институты.

Здравоохранение - это система и каждодневная реальность жизнеобеспечения нации и каждого конкретного человека, это один из важнейших институтов безопасности нации, это высший приоритет цивилизованного государства. [1]

Здравоохранение, как и большинство социальных отраслей, является еще и стратегической отраслью. Низкий уровень ее развития может привести к деградации населения и социальным беспорядкам. Именно такая стратегическая значимость отрасли требует приоритетного отношения к ней со стороны государства.

Кроме того, провозглашенный лозунг - борьба с бедностью - никак не может быть реализован без значительного увеличения расходов на здравоохранение, физическую культуру и социальное обеспечение. Причем должны увеличиваться расходы как государственные, так и негосударственные.

Система управления - это состав и номенклатура управленческих органов и должностей. Некоторые авторы под организационной структурой понимают лишь аппарат управления предприятием. Большинство же авторов учитывает взаимосвязи между элементами, и система управления определяется как: "конструкция" организационной системы, характеризующая состав, взаимосвязь звеньев управления и исполнения (объекта и субъекта управления); строение управляющей системы, способ ее внутренней организации, связи элементов субъекта управления между собой (порядок расположения, соподчиненность отдельных звеньев управленческого аппарата - отделов, групп, бюро), позволяющие выполнять необходимые функции управления; элементы системы, их связи, ее целостные свойства если они так или иначе обеспечивают устойчивое существование системы; состав элементов, их права, ответственность и взаимосвязи по реализации задач управления объектом; взаимоотношения подразделений и должностей в организации, распределение ролей, полномочий, ответственности, а также функциональной и технологической связей, возникающих в процессах управления. [2]

Общее руководство здравоохранением, как сказано в Основах, осуществляют Президент и Правительство.

Образована Правительственная комиссия по охране здоровья граждан. Положение о ней утверждено постановлением Правительства РФ от 29 марта 1999 г. Это координационный орган, созданный для согласования деятельности органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях и организаций, отвечающих за проведение государственной политики в области охраны здоровья. Комиссия сотрудничает с общественными и религиозными объединениями. Ее основными задачами являются разработка предложений по формированию и осуществлению единой государственной политики в области охраны здоровья, координация деятельности по разработке федеральных и иных программ; анализирует ситуацию, складывающуюся в сфере охраны здоровья, запрашивает и получает у соответствующих органов и учреждений информацию о состоянии здоровья населения и на этой основе дает рекомендации по совершенствованию их деятельности.

На федеральном уровне управление в сфере охраны здоровья осуществляет Министерство здравоохранения РФ (далее - Минздрав). В соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О системе федеральных органов исполнительной власти" были упразднены Министерство здравоохранения и медицинской промышленности и Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору, и на их основе создано новое министерство. Положение о нем утверждено постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г. В систему Минздрава входят его территориальные органы (зональные управления специализированных санаториев), государственные лечебно-профилактические, образовательные учреждения, фармацевтические и аптечные предприятия, центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора, службы материально-технического обеспечения и т.д.

В субъектах Федерации нет единообразия форм органов управления здравоохранением: действуют министерства, департаменты, главные управления, отделы здравоохранения и т.п. Задачи и функции этих органов сходны с теми, что решает Минздрав России, но с учетом региональных особенностей.

Помимо органов управления здравоохранением государственные функции в этой сфере осуществляют другие органы, имеющие в своем ведении учреждения здравоохранения. Медицинские службы входят в структуру 23 министерств и ведомств (Минобороны, ФСБ, МВД и др.).

Учреждения здравоохранения, занимающиеся непосредственно медицинским обслуживанием граждан и обеспечением санитарно-эпидемиологического обслуживания, делятся на два вида в зависимости от условий предоставления медицинской помощи: стационарные и амбулаторные. Основными типами таких учреждений являются лечебно-профилактические, аптечные, санитарно-профилактические, судебно-медицинские.

Конкретных разновидностей медицинских учреждений довольно много: больницы, поликлиники, родильные дома, станции скорой медицинской помощи, медико-санитарные части при предприятиях.

Учреждения государственной системы здравоохранения, как правило, находятся в ведении вышестоящих органов управления здравоохранением, направляющих и контролирующих их деятельность. Руководители таких учреждений назначаются на должность и освобождаются от нее вышестоящими органами здравоохранения.

Муниципальные и частные учреждения здравоохранения, будучи неподведомственны государственным органам управления здравоохранением, тем не менее подконтрольны им в вопросах качества медицинского обслуживания, соблюдения правовых актов, общих для всех учреждений здравоохранения.

1.2 Нормативно-правовая база системы управления здравоохранением

Конституция РФ провозгласила Россию правовым, социальным государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а государство гарантирует охрану и защиту основных прав, определяет некоторые рамки социального благополучия населения. Одним из важнейших прав граждан России признано право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которое зафиксировано в ст.41 Конституции РФ. Оно рассматривается как неотъемлемое, принадлежащее каждому человеку от рождения, и его реализация приобретает особое значение в условиях современных социально-экономических реалий Российской Федерации.

Законодательство, обеспечивающее реализацию указанного социального права граждан, именуют законодательством о здравоохранении. Буквально слово "здравоохранение" трактуется как "охрана здоровья населения, предупреждение и лечение болезней, поддержание общественной гигиены и санитарии". Еще в первой половине прошлого века видный ученый, профессор Н.И. Гуревич писал: "Врачебные контингенты, не инструктированные в юридических нормах своей профессии во время прохождения академического курса, когда становятся лицом к лицу с многообразием и сложностью практической деятельности врача, не могут не испытывать серьезных затруднений и нередко тягостных переживаний" [3] Действительно, принимаемые в практической деятельности врача решения, далеко не всегда правомерны и могут привести к трагическим последствиям не только для пациента, но и для самого врача. Однако, начиная разговор о законодательстве о здравоохранении, стоит сразу оговориться, что оно носит ярко выраженный межотраслевой характер. Видится довольно ясная картина его деления на многие категории, из анализа которых, мы можем уяснить многоотраслевой характер норм здравоохранительного законодательства. Так, Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О классификаторе правовых актов"[4], в части Классификатора "140.000.000 Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм" выделяет множество разделов здравоохранительного законодательства, наглядно иллюстрирующих суждение еще дореволюционных авторов, верное и сегодня, о "комплексном врачебном праве, как отрасли законодательства, состоящей из трех частей: социально-санитарного, врачебно-лечебного законодательства и норм, определяющих общественное положение врача".

История здравоохранительного законодательства в России насчитывает не одну сотню лет. Ученые едины во мнении, что регулирование медицинской деятельности в России можно разделить на пять этапов: регламентация врачевания (X-XVII вв.), законодательное регулирование медицины при Петре I, правовая регламентация медицинской помощи с середины XVIII века до 1917 года, законодательная база здравоохранения советского времени и современный период.

Начальный период, несомненно, связан с появлением первого писаного свода русского права - Русской Правды, и заканчивается он приходом к власти Петра I, правление которого характеризуется значительными изменениями в российском праве вообще и в медицинском деле в частности (" - и в области медицины, в области охранения народного здоровья двинул Россию по пути прогресса"[5]. Самыми древние книги на Руси, из которых мы можем получить знания об аспектах медицины того времени, были "Остромирово евангелие", "Архангельское евангелие", "Изборник великого князя Святослава Ярославовича", древнейшими памятниками медицинской письменности являются лечебники и травники. Лекари-профессионалы появились в основном из волхвов, кудесников, ведунов, знахарей, колдунов. В ранних памятниках письменности господствует полная нерасчлененность понятий "волхв", "врач", "лечец", "зелейник", "чародей". Чтобы показать особую глубину медицинских знаний у врачей, им древнерусская литература присваивала эпитеты "мудрых", "хитроков", "филозофов". Для этого периода были характерны три разновидности оказания медицинской помощи: народная медицина, монастырская медицина, светская (городская) медицина. И если народная медицина регулировалась лишь морально-этическими нормами, то врачевание в монастырях было урегулировано в большей степени государственными предписаниями, в частности "Церковным Уставом" князя Владимира Святославовича. А к первой половине XIII века было известно о семидесяти монастырях, которым предписывалось обязательное учреждение лечебниц и приютов для слепых, калек и стариков. Светская (городская) медицина отличалась от первых двух тем, что строилась на профессиональной основе и лечении больных на дому. Чаще всего лекарями были иностранные специалисты или люди, получившие образование за границей. Существенной разницей между видами медицинского обслуживания того времени были уровень профессионализма и возмездность медицинских услуг. Целители от народной медицины - знахари, волхвы, зелейники брали оплату самыми разнообразными способами, монахи-лекари не брали вознаграждения вообще, светские врачи получали только деньги. По уровню профессионализма иерархия была такой: наиболее качественной была, конечно же, светская медицина, едва ли ей уступали монахи-лекари, и затем шла народная медицина.

В период татаро-монгольского ига, законодательная база в области медицины изменилась только появлением запрета на бесплатную медицинскую помощь в монастырях. А вот в годы правления Ивана Грозного появился центральный ведомственный орган - Аптекарский Приказ (Верхняя ("царская") аптека), который был призван организовать централизованное медицинское обеспечение, обеспечение лекарственными средствами, выдачу разрешений на право медицинской деятельности, врачебное освидетельствование и др. В XV веке была составлена старинная врачебная рукопись "Лечебник Строгановых лекарств", в XVI - "Книга, глаголемая Травник". Рукописные лечебники не только описывали болезни, способы лечения, но и нормы правил поведения лекаря по отношению к больному. Так, например в "Ветрограде" (1534 г.) указано: "Пришедшему лекарю к больному человеку сесть подле него прилично, не торопясь, и разговаривать бы речи к развеселению больного человека". Однако хранить книги-лечебники в доме было небезопасно - в таких рукописях часто усматривались "дела бесовские". История располагает примерами наказаний за приобщение к медицинскому искусству Григория Отрепьева, семьи Романовых, Марины Мнишек.

Первые свидетельства своеобразной "сертификации" медиков русскими властями описан Н.М. Карамзиным, в 1601 г. английский посол Ричард Ли обратился к русскому царю с просьбой выдать докторский диплом прибывшему в Москву венгерскому медику. Однако это первое и на тот момент единственное свидетельство работы профессиональных, квалифицированных медиков в нашей стране, т.к. не было в государстве того периода системы медицинского образования даже в примитивном смысле этого слова. Первое официальное медицинское (лечебное) заведение было открыто в Новгороде в 1667 г.

В непростом положении вещей страна досталась Петру I. В то время не было достаточного количества больниц, госпиталей, отсутствовало нормальное законодательство, не было медицинских кадров, государственного управления медициной. Большой личный опыт Петра I в вопросах медицины и определил основные направления его политики в области медицины: подготовка отечественных медицинских кадров, появление нормативно-правовых актов, создание разветвленной системы медицинских учреждений, госпиталей, организация медицинских школ, аптек. Большое развитие Аптекарский Приказ получает при Петре I, особенно в вопросах правовой регламентации военно-медицинской службы. Для этого периода характерно появление Устава "Об аптекарском деле" (1701 г.), Указа "Об организации московского гошпиталя" (1706 г.), "Устава Воинского" (1716 г.), "Устава Морского" (1720 г.), Указа "Об открытии Петербуржской академии наук" (1725 г.) и ряда других актов, которые были призваны усилить роль права и государства в регулировании медицинской деятельности. Указ "Об открытии медицинской канцелярии" положил начало системе государственного управления здравоохранением в России. В функции медицинской канцелярии входил надзор за деятельностью аптек, регламентация деятельности докторов, аптекарей, лекарей, организация и контроль за проведением противоэпидемиологических мероприятий, выдача разрешений на право заниматься медицинской деятельностью. При Петре I была полностью реорганизована система государственного управления медицинским делом, заложены основы для развития государственной медицины, организована система подготовки медицинских кадров, открыты госпитали, медицинские школы и аптеки.

Третий период формирования законодательства о здравоохранении в России ознаменован не только формированием первых научных медицинских школ (анатомическая (П.А. Загорский), хирургическая (И.Ф. Буш, Е.О. Мухин), терапевтическая (М.Я. Мудров, И.Е. Дядьковский)), но и появлением Общества охранения народного здравия (с 1878 г.), участковой системы оказания медицинской помощи, организацией санитарного дела, инфекционных стационаров (с 1882 г.), первых научных гигиенических школ, появлением "Врачебного Устава", развитием системы медицинского страхования населения (Законы 1861 г., 1912 г.). Большое развитие должна была получить система земской медицины, но, к сожалению, в целом прогрессивная земская реформа не нашла достойной реализации в области формирования медицины на местах.

Советский период характеризовался значительными изменениями социально-экономического плана, в том числе изменилась и правовая формация. Происходящие изменения имели и прямое отношение к вопросам регламентации здоровья граждан. Законодательство советского периода характеризовалось наличием определенных гарантий для каждой конкретной личности в области предоставления медицинской помощи, созданием разветвленной сети доступных лечебно-профилактических учреждений и созданием большого числа законодательных актов, регулирующих здравоохранительные и тесно связанные с ними отношения. В 1918 г. было создано единое государственное здравоохранение, объединившее все ранее существовавшие системы и формы российской медицины. Так, именно в этот период в мире появилось первое министерство здравоохранения - Наркомздрав (учрежден Положением о Народном комиссариате здравоохранения[6], который был преобразован в Минздрав СССР в марте 1946 года (учрежден Постановлением Совета Министров СССР[7]). Министерство здравоохранения СССР выполняло законотворческую функцию, которая выражалась в представлении на утверждение вышестоящих органов проектов нормативных актов по вопросам здравоохранения. Минздрав издавал приказы, инструкции, обязательные для исполнения министерствами здравоохранения союзных и автономных республик, местными органами здравоохранения, учреждениями, организациями и предприятиями системы здравоохранения и проверял их исполнение. Характеризуя правовую регламентацию здравоохранения в советский период, стоит остановиться на нормативных актах, которые послужили основой законодательного обеспечения здравоохранения. К ним, в первую очередь относятся: Конституции СССР, РСФСР и союзных республик, Декрет "О страховании на случай болезни" (22.12.1918 г.), Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 1 декабря 1924 года "О профессиональной работе и правах медицинских работников", Постановление СНК СССР от 15 сентября 1937 года "О порядке проведения медицинских операций", Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении 1969 года, а также ряд актов, принятых Наркомздравом и Минздравом СССР[8]. По данным на 1988 год общее число ведомственных нормативных актов в сфере здравоохранения СССР достигло пяти тысяч. В конце 80-х годов в нашей стране начался процесс отмены большого количества ведомственных нормативных актов, связанных с охраной здоровья. В ходе реформы здравоохранения с 1990 по 1995 годы было принято 12 Федеральных законов, которые позволяли в определенной мере решать неотложные проблемы здравоохранения. В числе базовых законов действуют "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан"[9] (далее Основы законодательства), закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"[10], закон "О лекарственных средствах"[11], закон "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней"[12], "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"[13], "О качестве и безопасности пищевых продуктов"[14], принятый в первом чтении проект Федерального закона "О здравоохранении в Российской Федерации".

Начиная с 1990 г. в России начались радикальные преобразования государства и общества, которые не могли не затронуть и здравоохранение. Либерализация государственного устройства, разделение единой системы здравоохранения на государственную, муниципальную и частную ставят на более высокую ступень необходимость четкой правовой регламентации медицинской деятельности и организации работы органов и учреждений здравоохранения. "В ходе реформы здравоохранения, кроме Основ законодательства, приняты несколько законов, и среди них такие, как Закон РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" от 28 июня 1991 г. (в редакции от 2 апреля 1993 г.), ФЗ РФ "О лекарственных средствах" от 22 июня 1998 г., ФЗ РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г. Но формирование законодательной базы здравоохранения не завершено. По мнению некоторых авторов, оптимальным явилось бы издание Медицинского кодекса, в комплексе регулирующего вопросы охраны здоровья населения. Надо принимать законы и более узкой предметной направленности. Таков, например, Закон РФ "О правах пациентов", призванный конкретизировать и развивать общие положения Основ о правах граждан-пациентов"[15]. В Российской Федерации право на охрану здоровья и медицинскую помощь введено в ранг конституционных и закреплено в статье 41 Конституции РФ, однако стоит заметить, что крайне важно принятие законов прямого действия "Об общенациональной системе здравоохранения", "О правах пациентов", "О социально-правовой защите медицинских работников и страховании их профессиональной ответственности", в перспективе - и всеобъемлющего Медицинского кодекса Российской Федерации.

Основные направления реформирования охраны здоровья населения, механизм и этапы их реализации изложены в Концепции развития здравоохранения и медицинской науки, одобренной постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1997 г. [16]. В Концепции отмечается, что в последние годы происходит ухудшение состояния здоровья населения и рост смертности. Кризис деятельности медицинских учреждений приблизился к той черте, за которой следует распад всей системы здравоохранения. Концепция нацелена на сохранение и улучшение здоровья людей, а также сокращение прямых и косвенных потерь общества за счет снижения заболеваемости и смертности населения. Основными задачами Концепции являются: увеличение объема мероприятий по профилактике заболеваний; сокращение сроков восстановления утраченного здоровья населения путем внедрения в медицинскую практику современных методов профилактики, диагностики и лечения, повышение эффективности использования ресурсов в здравоохранении. Концепция предусматривает основные принципы развития здравоохранения, место и роль медицинского страхования граждан в решении проблем охраны здоровья населения.

Актуальным вопросам здравоохранения посвящена Концепция охраны здоровья населения на период до 2005 года, одобренная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2000 г [17]. Здесь учтено, что здоровье человека более чем на 50 процентов определяется образом жизни, то есть поведением и отношением человека к собственному здоровью и здоровью окружающих. Из всего комплекса мер, направленных на охрану здоровья населения, Концепция отдает приоритет тем, которые способствуют формированию у населения здорового образа жизни, повышению уровня санитарно-гигиенической культуры. Это не требует значительных финансовых затрат, но может дать ощутимый социально-экономический эффект. Формирование законодательной базы здравоохранения не завершено. По мнению некоторых авторов, оптимальным явилось бы издание Медицинского кодекса, в комплексе регулирующего вопросы охраны здоровья населения.

В настоящий момент идет планомерная системная работа по формированию Кодекса законов об охране здоровья населения, разработкой которого занимался Комитет по охране здоровья Государственной Думы РФ. Предполагается, что Кодекс будет включать в себя следующие блоки законов:

законы надзорного характера, направленные на обеспечение безопасных условий жизни и среды обитания человека (это, к примеру, законы "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об охране атмосферного воздуха", "О питьевой воде", "О радиационной безопасности населения" и проч.),

законы профилактической направленности ("Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", "О предупреждении распространения заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)", "О предупреждении в Российской Федерации туберкулеза", "Об ограничении курения табака", "О наркотических средствах и психотропных веществах", "О качестве и безопасности пищевых продуктов" и проч.),

законы, защищающие права граждан в сфере охраны здоровья ("О правах пациентов", "О защите прав потребителей", "О рекламе медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств", "О незаконном прекращении подачи электроэнергии учреждениям здравоохранения" и проч.),

законы, определяющие права и ответственность медицинских работников, а также ответственность юридических и физических лиц за нарушения в сфере охраны здоровья (речь идет о соответствующих статьях Уголовного кодекса РФ, Кодекса об административных правонарушениях, закон о страховании профессиональной ответственности медицинских работников, закон о профессиональной медицинской этике, законы о пенсиях за выслугу лет для всех медицинских работников),

законы, регламентирующие деятельность национальной системы здравоохранения (Основы законодательства об охране здоровья граждан РФ, Закон "О здравоохранении в Российской Федерации", "О регулировании частной медицинской деятельности", "О лекарственных средствах", "О медицинских изделиях"),

законы, регулирующие финансирование системы здравоохранения (обновленное законодательство о медицинском страховании граждан, законы о бюджете, о тарифах и бюджетах фондов ОМС, соответствующие статьи Налогового кодекса РФ),

законы, регулирующие отдельные виды медицинской деятельности ("О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", "О донорстве крови и ее компонентов", "О трансплантации органов и (или) тканей человека" и др.),

Окончательное формирование Медицинского кодекса можно ожидать в ближайшие 5-10 лет, когда будут завершены подготовка и принятие основных нормативных актов, составляющих структуру этого документа. Но, несмотря на то, что до принятия кодекса еще весьма далеко, стоит отметить, что за последние шесть лет Государственной Думой РФ принято и вступило в силу 34 федеральных закона, а программу законопроектной работы Думы включены более 50 законопроектов.

В целом все здравоохранительное законодательство в РФ можно разделить на несколько блоков.

Во-первых, это законы, закрепляющие правовые основы жизни граждан. К ним мы относим Конституцию РФ, Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Кодекс об административных нарушениях, Трудовой кодекс, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ.

Затем следует выделить законы, регламентирующие правовые основы охраны здоровья граждан. И в числе первых из них - Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, закон "Об охране окружающей природной среды" и все те законы, которые мы отнесли к группе надзорных актов будущего Медицинского кодекса. Немаловажную роль играют государственные гарантии в области здравоохранения, которые находят свое воплощение в Постановлениях Правительства РФ "О государственных гарантиях обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью", "О государственной поддержке развития медицинской промышленности", "Об определении групп граждан, имеющих социальные льготы при медицинском обслуживании". Нельзя оставить без внимания блок нормативных актов, касающихся вопросов возмещения вреда здоровью и морального вреда: Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О судебной практике по делам о возмещении вреда, причиненного повреждением здоровья", Постановление "О некоторых вопросах применения законодательства о компенсации морального вреда" и ряд других.

Значительную часть здравоохранительного законодательства составляют законы и подзаконные акты, касающиеся уставов, лицензирования и аккредитации лечебно-профилактических учреждений, требований по их материально-техническому оснащению, финансированию, регламентации трудовых отношений и охране труда, допуску к медицинской и фармацевтической деятельности, организации лекарственной помощи в ЛПУ санитарно-противоэпидемического режима, делопроизводства и многие другие нормативные акты, регламентирующие организацию здравоохранения.

Следует обратить внимание на важнейший блок законодательства о медицинском страховании, защите прав пациентов и медицинских работников.

Одним словом, то, что мы называем здравоохранительным законодательством - это весьма большой массив законов и подзаконных актов, которые находят свое применение (увы, не всегда верное) в ежедневной практике обращения и оказания медицинской помощи, профилактике заболеваний и организации системы здравоохранения. Даже беглый взгляд на проблемы законотворчества и правоприменения в сфере здравоохранения позволяет сделать вывод о том, что и юридическая и медицинская практика убедительно свидетельствуют, что чем выше правовая культура врачей и пациентов, тем безупречнее выполняются профессиональные обязанности медицинского персонала, тем выше качество и эффективность лечебно-диагностической помощи населению, тем реальнее обеспечиваются права и законные интересы и пациентов, и медицинских работников в сфере охраны здоровья. Ведь закон это не столько запрет или ограничение, сколько действенное средство, позволяющее эффективно пользоваться своими правами, не затрагивая и не нарушая при этом прав и свобод других граждан.

Практика работы медицинских работников, особенно в последние годы, показывает, что участившиеся конфликты между медиками и их пациентами связаны не только с объективными трудностями и недостатками в работе, снижением сдвинутого на второй план морального уровня, но все с большим незнанием или недооценкой прав граждан в области охраны здоровья, юридических аспектов деятельности врача. Это касается не только молодых врачей, но в еще большей степени врачей со стажем, окончивших вуз в те годы, когда законодательство о здравоохранении было весьма скудным, когда профессия медицинского работника не была объектом повседневного юридического контроля, когда защита прав пациента не имела законодательной основы и иски по возмещению материального ущерба и компенсации морального вреда к врачам были единичными.

Характеризуя общую картину историко-правового исследования регламентации медицинской деятельности в России можно отметить достаточно сильную роль государства в вопросах регламентации медицины и, что самое главное, развитие правового обеспечения оказания медицинской помощи. Обобщая исторические данные, мы видим полную и объективную картину устойчивого развития и нарастания тенденций централизованного государственного управления в области здравоохранения от первых шагов - создания Аптекарского приказа в XVI веке и расцвета российской государственности времен Петра I до наших дней. Также нельзя забывать и об основных этапах правового обеспечения системы здравоохранения: от Русской Правды, Воинского и Морского Уставов, до профильных нормативных актов типа Врачебного Устава к многотысячной системе законов и подзаконных актов современной России - таков путь развития российского здравоохранительного законодательства.

1.3 Проблемы управления сферой здравоохранения

Права граждан Российской Федерации на охрану здоровья заложены в Конституции страны, а реализация их связана с общим уровнем развития здравоохранения. Ограниченные ресурсы, выделяемые в последние годы из бюджетов разных уровней на здравоохранение, не позволяют обеспечить улучшение качества медицинской помощи населению, увеличивать до необходимого объема проведение профилактических мер. Несмотря на некоторое улучшение финансирования здравоохранения в последние годы, объем выделяемых средств остается недостаточным для нормального функционирования отрасли.

Остаточный принцип финансирования здравоохранения привел к высоким показателям смертности, заболеваемости и росту инвалидности населения за 10 лет в три раза, в том числе трудоспособного; низким показателям репродуктивного здоровья населения и здоровья новорожденных. Отрицательный прирост населения в нашей стране составляет около одного миллиона человек.

В Послании 2004 г. Федеральному собранию Президент нашей страны приводит также данные о крайне низкой продолжительности жизни населения России по сравнению с другими государствами.

Здравоохранение до сих пор остается самой нереформированной отраслью. Важным для успешного решения накопившихся проблем должно стать дальнейшее развитие законодательства в области охраны здоровья граждан. Развитие государственной политики в сфере охраны здоровья граждан требует проведения работы по развитию законодательной базы. Российскому законодательству в этой сфере присущи многие недостатки. Среди них - отсутствие комплексного подхода к решению проблемы, недостаточное финансовое обеспечение, декларативность и противоречивость отдельных норм.

На прошедших в Государственной Думе парламентских слушаниях Комитета по охране здоровья на тему: "О повышении структурной эффективности системы здравоохранения в Российской Федерации" было рассмотрено несколько противоречивых вариантов реструктуризации. Общим мнением было то, что необходимо учитывать роль первичного звена при организации медицинской помощи населению и проведение дифференцированного подхода в оплате труда медицинских работников в поликлинике и стационаре в зависимости от мощности лечебно-профилактического учреждения. Особое внимание уделялось изменению потоков финансирования здравоохранения. Все обсуждаемые вопросы в повестке Госдумы оказались общеизвестными и не новыми.

При обсуждении проблем здравоохранения были высказаны предложения по нормированию и увеличению заработной платы медицинских работников до уровня, превышающего на 20% уровень оплаты труда в производстве.

Однако, в изложенной концепции реструктуризации здравоохранения не учитывался рациональный и полезный исторический опыт России и европейских стран.

К сожалению, при обсуждении вопросов реструктуризации здравоохранения не учитывалось общественное мнение населения, для кого эти изменения планируются. Во многих демократических странах с рыночной экономикой созданы в различных формах общественные организации, которые формируют мнение населения о качестве организации медицинской помощи.

Межрегиональное Общественное движение "Здоровье нации" неоднократно выступало за создание общественных организаций на всех административных уровнях, вплоть до Минздрава РФ.

Созданные различные медицинские общественные организации в нашей стране не получили должной поддержки до настоящего времени.

Высказанная инициатива Президентом страны об усилении роли общественности в жизни государства, надеемся, даст свой результат и в организации здравоохранения.

Указанные выше отрицательные показатели здоровья нации - это прямое свидетельство той неразберихи, которая происходит в здравоохранении в настоящее время: оплата основных видов медицинской помощи - это прямое нарушение Конституции. Это привело к "разложению" и нарушению медицинской этики.

Уменьшение уровня оплаты труда более, чем в 2 раза по сравнению с началом 90-х годов породило коррупцию в медицине.

Очередной съезд Межрегионального общественного движения "Здоровье нации" в принятом обращении к Президенту страны, депутатам Государственной думы Российской Федерации и руководителям администрации регионов заявил, что здоровье народа не может быть предметом только рыночных отношений.

Общие расходы государства на здравоохранение складываются из нескольких источников - расходов бюджетов разных уровней, средств Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. В прогнозных расчетах на 2004 год заложено следующее соотношение этих источников - на федеральный бюджет приходится 8,7% всех расходов на здравоохранение, бюджеты территорий - 64,3%, средства фондов обязательного медицинского страхования (налоговые платежи) - 27,0%, в том числе Федерального фонда - 1,5%. Общая сумма расходов на здравоохранение на 2004 год (консолидированный бюджет и средства фондов ОМС) оценивается примерно в 426,3 млрд. рублей. В расчете на душу населения в год это составляет 2986 рублей, или примерно 100 долларов США. На неработающего гражданина в нашей стране приходится менее 700 рублей. Приведенные данные и анализ созданной страховой медицинской системы в нашей стране за 15 лет, проведенный Е. Гильбо[18], показал несостоятельность и пагубность избранного пути для здравоохранения.

По мнению ряда ученых-организаторов здравоохранения, введение страховой медицины в стране, где большая часть людей живет бедно, является недопустимым. Введение же самого принципа страхования в медицине может быть использовано для незначительной части населения (15%).

Кроме низкого общего уровня финансирования, важной проблемой российского здравоохранения являются существенные региональные различия в финансировании бесплатной медицинской помощи населению, т.к. действующие механизмы финансового выравнивания условий деятельности учреждений здравоохранения в регионах не обеспечивают равенства граждан в получении гарантированной государством бесплатной медицинской помощи (разрыв в финансировании территориальных программ в расчете на одного жителя по регионам в последние годы составлял 13-15 раз).

Кроме несбалансированности программы государственных гарантий бесплатной медицинской помощи и их финансового обеспечения важными проблемами здравоохранения являются слабые стимулы к труду медицинских работников, низкая эффективность использования имеющихся в здравоохранении ресурсов; крайняя изношенность имеющегося в лечебно-профилактических учреждениях медицинского оборудования (по данным Счетной палаты РФ в эксплуатации находится до 80 процентов физически изношенной и морально устаревшей медицинской техники. Ряд приборов и аппаратов эксплуатируется 15-20 лет, они неоднократно выработали свой ресурс, морально устарели, что не может гарантировать высокое качество обследований и эффективность лечения).

система управление регион здравоохранение

2. Анализ сферы здравоохранения на примере области 2.1 Характеристика системы управления сферой здравоохранения

Одним из показателей социально-экономического развития региона, политической стабильности и процветания является, конечно же, уровень здоровья населения, т.е. тот самый показатель, над повышением которого постоянно работает здравоохранение.

Система здравоохранения может быть результативной и эффективной только в том случае, если она учитывает потребности каждой из заинтересованных сторон и более того, постоянно отслеживает уровень их удовлетворенности. В последние годы в области активно осуществляется модернизация здравоохранения - создание системы, когда пациент действительно становится в ней главным, а сотрудники мотивированы на результат.

Основными направлениями развития отрасли в области стали:

Введение одноканального финансирования медицинской помощи по страховому принципу;

Разработка и внедрение внутриучрежденческих стандартов оказания медицинской помощи;

Обеспечение свободного выбора застрахованным пациентом организации здравоохранения, работающей в системе ОМС, независимо от места проживания;

Переход на оплату амбулаторной медицинской помощи по законченному случаю лечения, когда цена услуги напрямую зависит от объемов и качества медицинской помощи;

Определение пациента как главного элемента в системе оплаты медицинских услуг;

Совершенствование механизма стимулирования эффективно работающих организаций здравоохранения;

Приведение трудовых ресурсов отрасли в соответствие с объемом оказания медицинской помощи;

Разработка и внедрение отраслевой системы оплаты труда, ориентированной на оценку эффективности и результативности работы каждого сотрудника, стимулирование труда работников с учетом объема и качества оказанной медицинской помощи.

В 2005 году была начата реализация новой территориальной программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи, отличающейся от всех предыдущих программ, впервые удалось уйти от бюджетного финансирования организаций здравоохранения. Одноканальное финансирование из средств ОМС позволило реализовать основной принцип медицинского страхования: переход от содержания медицинских учреждений к оплате выполненных объемов медицинской помощи, обеспечило реализацию принципа свободного выбора застрахованным пациентом организации здравоохранения, работающей в системе ОМС, независимо от места проживания.

В рамках реализации "одноканального" финансирования медицинской помощи по страховому принципу осуществлен переход на оплату медицинской помощи за законченный случай лечения, где оплата за услугу напрямую зависит от ее полноты и качества. При этом, в практику введен лист учета оказанных медицинских услуг по конечному результату, в котором пациент дает оценку удовлетворенности оказанными услугами, и с учетом которого проводится внутриведомственная экспертиза качества медицинской помощи.

В этот же период в области введена новая система оплаты труда в лечебных учреждениях. Система позволяет главным врачам самостоятельно, в рамках действующего законодательства, утверждать систему оплаты труда, фонд стимулирования, базовые ставки, формировать штатное расписание в зависимости от реальной нагрузки и потребности лечебного учреждения в оказании того или иного вида медицинской помощи.

Новая система оплаты труда ориентирована на оценку эффективности и результативности работы каждого сотрудника, стимулирование труда работников с учетом объема и качества оказанной медицинской помощи.

Начиная с 2003 года, в области реализуются мероприятия по переоснащению и капитальному ремонту организаций первичного звена здравоохранения. На эти цели было выделено более 240 млн. рублей.

В 2004 году переоснастили 100 ФАПов типовыми наборами фельдшера, в 2005 году было завершено переоснащение еще 180, что составило 40% от общего количества. На 2009 год планируется переоснащение еще 124 ФАПов.

Проводимые мероприятия позволили укрепить диагностическую службу первичной медицинской помощи.

На капитальный ремонт поликлиник, районных больниц и фельдшерских пунктов за указанный период выделено 120 млн. рублей. Ежегодно за счет средств областного бюджета обновляется на 10% автопарк службы скорой медицинской помощи. В течение 2007-2009 гг. автопарк был обновлен на сумму 16 млн. руб. (25 машин), автопарк службы скорой медицинской помощи г. Тюмени и Тюменского района на сумму 35 млн. руб. (60 машин, что обеспечивает 100 % потребности).

Существенное внимание уделяется приобретению медицинского оборудования для внедрения новых современных методик и технологий диагностики, лечения. Кроме того, с 2003 года, применяя программно - целевые методы планирования, в составе Фонда реформирования предусматриваются ассигнования для технического переоснащения существующих служб медицинской помощи. В текущем году фонд реформирования составил более 300 млн. рублей.

Проведенный в 2005 году анализ ресурсной базы, ее использования позволяет определить план перспективного развития сети, плановые мероприятия по переоснащению, капитальному ремонту объектов здравоохранения, исходя из типового ресурсного обеспечения по профилям и уровням организаций здравоохранения.

В рамках реализации национального проекта в целях развития первичного звена здравоохранения планируется обеспечение организаций здравоохранения, оказывающих первичную медико-санитарную помощь, лабораторным и диагностическим оборудованием. Для оснащения первичного звена определены группы диагностического оборудования, включающие лабораторное, рентгенологическое, эндоскопическое оборудование, аппарат УЗИ и ЭКГ. Этот стандартный набор будет приобретен в каждую поликлинику, и, в первую очередь, будут оснащены крупные поликлиники.

В области сформирована достаточная сеть медицинских организаций, и имеется необходимый кадровый потенциал для реализации национального проекта. Так, в проект включены 38 организаций здравоохранения, которые осуществляют первичную медико-санитарную помощь. На сегодняшний день в области чуть более 1200 (апрель 2006г. - 1212) специалистов участковой службы получают денежные выплаты в рамках национального проекта "Здоровье".

Обеспечение населения высокотехнологичной помощью будет осуществляться не только за счет увеличения количества квот на лечение в существующих федеральных специализированных центрах, но и за счет строительства новых центров в регионах.

Строительство "Центра минимально-инвазивной нейрохирургии" в области (заявленного в рамках приоритетного национального проекта "Здоровье") позволит повысить доступность малоинвазивных хирургических способов лечения при онкопатологиях нервной системы, врожденных заболеваниях у детей и взрослых, снизить смертность от инсультов. На сегодняшний день уже началась конструктивная работа по созданию этого центра, идет подготовка проектно-сметной документации.

С начала 2005 года в области реализуется областная целевая программа "Сотрудничество", в рамках которой пациенты северных округов могут получить специализированную современную медицинскую помощь у высокопрофессиональных докторов клиник юга области.

Спустя год работы насущную необходимость и перспективы в подобной совместной работе оценили как многочисленные пациенты, так и специалисты. За 2005 год более 22 тысяч пациентов (13149-ЯНАО, 9279-ХМАО) Ямало-Ненецкого и Ханты - Мансийского автономных округов прошли лечение и реабилитацию, смогли справиться с недугом и обрести здоровье благодаря "Сотрудничеству".

В наступившем 2006 году уже 19 областных лечебных и оздоровительных учреждений здравоохранения оказывают медицинскую помощь в рамках программы "Сотрудничество" (в 2005г. в программе участвовали 13 лечебно-профилактических учреждений).

По данным статистики медицинская помощь в области кардиологии, онкологии и фтизиатрии была в большей степени актуальной и востребованной пациентами автономных округов.

В рамках программы активно развивалась специализированная медицинская помощь с применением высоких технологий и современных методов лечения пациентов гематологического, нейрохирургического, ортопедического, травматологического, ревматологического, эндокринологического, неврологического и другим профилям.

Программа помогает осваивать новые методики лечения. В травматолого-ортопедическом центре помогают детям в коррекции сложной ортопедической патологии. Активно развивается совершенно новое направление по лечению ревматоидного артрита - ревмоортопедия. Потребность в этой медицинской помощи особенно велика.

Онкологический диспансер является своеобразным лидером программы "Сотрудничество". В 2005 году более 7600 пациентов, в том числе 4207 из Ямало-Ненецкого автономного округа и 3447 из Ханты-Мансийского автономного округа, получили здесь лечение и консультацию ведущих онкологов области.

В Областной клинической больнице успешно проведены бескровные операции по устранению врожденного порока сердца с помощью рентгенхирургических методов лечения, выполнено множество операций балонной ангиопластики и установки стентов в сосудах сердца, выполнен ряд уникальных операций на открытом сердце. Торакальными хирургами Областной клинической больницы десяткам пациентам возвращена возможность жить и говорить. Радикальное оперативное вмешательство - циркулярная резекция трахеи в короткие сроки избавляет пациента от недуга. Единичные российские клиники выполняют подобные операции.

Программа "Сотрудничество" предусматривает не только лечение северных пациентов, но и инвестиции в реконструкцию ряда ведущих учреждений здравоохранения области, например, Областной онкологический диспансер, Областной перинатальный центр и другие.

Результаты программы "Сотрудничество" важны для всех пациентов большой области, потому что "Сотрудничество" дает возможности и стимул для профессионального роста врачей, способствует развитию новых медицинских технологий, укрепляет интеграционные процессы в сфере здравоохранения, предусматривает инвестиции в реконструкцию ряда востребованных и ведущих учреждений здравоохранения.

Одним из приоритетных направлений деятельности Правительства области остается совершенствование профилактики, диагностики заболеваний на всех уровнях оказания медицинской помощи.

Данное направление носит комплексный характер и предусматривает межведомственное взаимодействие по формированию и пропаганде системы здорового образа жизни, проведению диспансеризации работающего населения, расширению мероприятий по информационному обеспечению населения. Необходимо совершенствование специальных мероприятий в здравоохранении, прежде всего ранней диагностики заболеваний.

В течение нескольких лет в области реализуются областные целевые программы, направленные на профилактику и лечение заболеваний, прежде всего социального характера.

Проведение профилактических мероприятий с использованием средств эпидфонда, прежде всего вакцинопрофилактики, позволило уменьшить заболеваемость гриппом, гепатитом В, паротитом, клещевым энцефалитом. Заболеваемость паротитом снизилась в 2008 году по отношению к 2005 году на 6,3%.

В 2008 году не зарегистрировано случаев укусов клещей на территории детских оздоровительных центров, лагерей и в местах массового отдыха людей, что является результатом проводимых в регионе мероприятий по борьбе с клещами.

В регионе в полном объеме выполняются государственные обязательства по лекарственному обеспечению льготных категорий граждан. Объемы финансирования лекарственного обеспечения на одного льготника возросли в 2005 году по отношению к 2004 году более чем в 2 раза.

В области своевременно проведены мероприятия, обеспечивающие стабильную систему дополнительного лекарственного обеспечения. В рамках реализации Федерального закона № 122 в области сформирована соответствующая региональная нормативная правовая база.

Сформированы региональный сегмент Федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, и регистр региональных льготников.

В целях обеспечения доступности лекарственного обеспечения в сельской местности расширены права фельдшеров по выписке и отпуску лекарственных средств. В области обеспечена координация деятельности и взаимодействие участников системы дополнительного лекарственного обеспечения. Продолжается работа по внедрению автоматизированных технологий по оформлению рецептов, учета, назначения и отпуска лекарств. В целом, за счет средств федерального и областного бюджета решен вопрос технического оснащения лечебно-профилактических учреждений, участвующих в дополнительном лекарственном обеспечении, необходимым компьютерным оборудованием.

Таким Образом, приоритетными направлениями деятельности Правительства области остается профилактика заболеваний на всех уровнях оказания медицинской помощи, обеспечение эпидемиологического благополучия населения области, развитие и укрепление первичного звена здравоохранения, переоснащение и улучшение материально-технической базы учреждений здравоохранения области, сохранение положительной динамики снижения заболеваемости социально значимыми заболеваниями: ВИЧ-инфекцией, туберкулезом, наркоманией и др. Создание экономически эффективно работающей отрасли, где оказываемые медицинские услуги доступны и качественны для пациентов.

2.2 Анализ механизмов управления сферой здравоохранения

Общие положения:

Департамент здравоохранения области (далее Департамент) является органом исполнительной власти в сфере здравоохранения.

Департамент в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, другими действующими федеральными нормативными актами, Уставом области, законами области, постановлениями и распоряжениями Губернатора и Правительства области, настоящим положением.

Департамент осуществляет координацию и регулирование деятельности унитарных предприятий и государственных организаций здравоохранения области, перечень которых утверждается Правительством области.

Департамент обладает правами юридического лица, имеет самостоятельный баланс, печать с изображением Государственного герба РФ, со своим наименованием, а также соответствующие печати и штампы, открывает счет в соответствии с Бюджетными кодексом РФ.

Положение о департаменте, его структура и штатная численность утверждаются Правительством области.

Юридический адрес Департамента: 625000, Тюменская область, г. Тюмень, ул. Челюскинцев, 8.

Основные задачи департамента:

Осуществление защиты прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья.

Обеспечение доступности и качества медицинской помощи, лекарственных средств и изделий медицинского назначения.

Развитие профилактической направленности системы организации медицинской помощи.

Совершенствование системы управления качеством медицинской помощи, основанной на стандартизации.

Разработка и реализация мер по эффективному расходованию государственных и муниципальных средств и рациональному использованию государственного и муниципального имущества в курируемой сфере.

Основные полномочия департамента:

Разработка и внесение на рассмотрение в Правительство области и Губернатору области проектов:

Нормативных и нормативно-правовых актов, устанавливающих:

порядок охраны здоровья населения и лекарственного обеспечения;

порядок организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских организациях (за исключением федеральных специализированных медицинских организаций, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

порядок организации оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;

порядок осуществления мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий;

меры по охране семьи, материнства, отцовства и детства, гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни;

порядок осуществления профилактических, санитарно-гигиенических и противоэпидемических мер;

систему оплаты и стимулирования труда работников государственных учреждений и организаций здравоохранения области;

порядок координации деятельности субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения области, деятельности по подготовке кадров в сфере здравоохранения;

порядок реализации иных полномочий, возложенных на субъект Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, отнесенных к их ведению нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также предусмотренных Уставом области, законами области, постановлениями Губернатора области в сфере организации медицинской помощи населению области и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи;

областных целевых программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи и другим вопросам в сфере здравоохранения и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; корректировки мероприятий областных программ исходя из объема финансирования, предусмотренного на областные программы законом области об областном бюджете на очередной финансовый год;

Правовых актов Правительства области о создании организаций здравоохранения, а также об их реорганизации и ликвидации.

Подготовка и внесение на рассмотрение в Правительство области и Губернатору области экономических расчетов и обоснований к проектам законов в сфере охраны здоровья граждан.

Разработка и реализация программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан.

Осуществление мероприятий по развитию учреждений здравоохранения области, их материально-техническое обеспечение, разработка и реализация планов развития лечебной сети, обновление основного и технологического оборудования, в том числе обеспечение пожарно-технической продукцией.

Осуществление в установленном порядке функций государственного заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд по вопросам, входящим в компетенцию Департамента (за исключением функций, возложенных на орган исполнительной власти области, уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов для государственных нужд области).

Участие в установленном порядке в осуществлении контроля за соблюдением стандартов медицинской помощи, оказываемой организациями здравоохранения в области, в части реализации территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи.

Организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских организациях, включая организацию обеспечения медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, а также донорской кровью и ее компонентами в рамках территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи.

Организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи.

Взаимодействие с федеральными надзорными органами в части контроля организации лекарственного обеспечения населения и лечебно-профилактических учреждений и организаций здравоохранения области.

Мониторинг за состоянием лекарственного обеспечения населения, тенденциями развития фармацевтического рынка области, организация лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Разработка, совместно с территориальным фондом обязательного медицинского страхования территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, льготного лекарственного обеспечения и осуществление контроля за их исполнением.

Участие в разработке и согласовании тарифов на медицинские и иные услуги в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Осуществление мер по предупреждению, ограничению распространения и ликвидации инфекционных болезней на территории области в пределах своих полномочий.

В установленном действующим законодательством порядке обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти области, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан.

Охрана семьи, материнства, отцовства и детства, участие в организации гигиенического воспитания и обучения населения, пропаганды здорового образа жизни.

Координация деятельности по подготовке кадров в области охраны здоровья граждан, осуществление мер по профессиональной подготовке и переподготовке медицинских работников.

Организация аттестации медицинских и фармацевтических работников.

Регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

Организация медицинских мероприятий по ликвидации массовых заболеваний, чрезвычайных ситуаций (аварии, катастрофы, стихийные бедствия, эпидемии).

Осуществление проведения мобилизационной подготовки здравоохранения и подготовки к устойчивому функционированию в условиях военного времени.

Организация совместно с Главным военно-мобилизационным управлением области выполнения мобилизационного задания Правительства РФ по медицинскому обеспечению гражданского населения и Вооруженных Сил РФ, находящихся на территории области.

Мониторинг уровня здоровья населения области, деятельности организаций системы здравоохранения, их материально-технического и кадрового обеспечения.

Осуществление анализа, планирования, финансирования в пределах средств, выделенных из областного бюджета, и контроль финансово-хозяйственной деятельности подведомственных учреждений, за выполнением плана и бюджета, целевым использованием бюджетных ассигнований, основных и оборотных фондов, материальных запасов в государственных учреждениях и предприятиях здравоохранения, принятие мер по результатам ревизий и проверок.

Разработка предложений по совершенствованию работы учреждений здравоохранения, их финансированию, совершенствованию форм и методов взаимодействия медицинских организаций государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения.

Определение порядка и условий непрерывности лечебно-диагностического процесса, функций и взаимодействия учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения на каждом этапе оказания медицинской помощи в соответствии с действующим законодательством об охране здоровья граждан.

Обеспечение методической и консультативной помощи организациям здравоохранения и фармацевтическим организациям в пределах своей компетенции.

Внесение предложений в департамент имущественных отношений области по передаче в аренду, отчуждению имущества, находящегося в оперативном управлении учреждений, подведомственных Департаменту.

Организация первичного учета и отчетности по медицинской статистике, работы и осуществления контроля по ведению бухгалтерского учета и отчетности. Внесение предложений по их совершенствованию, анализ бухгалтерских отчетов и составление сводных отчетов по подведомственным учреждениям.

Взаимодействие с медицинскими и фармацевтическими ассоциациями и иными общественными организациями по вопросам здравоохранения.

Координация работы по обеспечению социальной защищенности и созданию безопасных условий труда работников здравоохранения, по выполнению и соблюдению мер пожарной безопасности государственными учреждениями здравоохранения области.

Осуществление мер по обеспечению защиты государственной тайны, охране конфиденциальной информации, служебной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны; в том числе осуществление технической защиты сведений, составляющих государственную тайну при проведении всех видов секретных работ, обращении с секретными документами.

Контроль за накоплением, сохранением и обновлением запасов материальных ценностей 2-ой группы, государственного мобилизационного резерва, в интересах мобилизационной подготовки здравоохранения области.

Организация отраслевого контроля за целевым и рациональным использованием бюджетных средств в пределах полномочий Департамента.

Организация приема и рассмотрения писем и обращений граждан по вопросам, отнесенным к полномочиям департамента.

Организация и проведение выставок, симпозиумов, конференций и другие мероприятия.

Осуществление начисления, учета, взыскания и принятия решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, администратором поступлений которых является, пеней и штрафов по ним, а также контроль за правильностью их начисления, полнотой и своевременностью уплаты.

Решение иных вопросов в области охраны здоровья и лекарственного обеспечения, отнесенных к полномочиям Департамента действующим федеральным и областным законодательством.

Обеспечение деятельности департамента:

Департамент финансируется за счет средств областного бюджета;

Имущество Департамента является областной государственной собственностью и закрепляется за Департаментом на праве оперативного управления;

Директор и главный бухгалтер Департамента несут личную ответственность в соответствии с действующим законодательством за соблюдением порядка ведения и достоверности учета и отчетности, организацию, оформление и хранение финансовых документов, наличных денежных средств.

В процессе своей деятельности Департамент имеет право:

проводить экспертную оценку качества и эффективности организации медицинской и лекарственной помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения в соответствии с действующим законодательством;

запрашивать и получать информацию о деятельности учреждений, предприятий и организаций здравоохранения, необходимую для выполнения задач Департамента;

получать установленную статистическую, а также оперативную информацию по вопросам, входящим в компетенцию Департамента;

готовить обоснованные представления о создании, реорганизации и ликвидации областных государственных предприятий и учреждений здравоохранения;

разрабатывать проекты договоров, соглашений, обращений в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ;

формировать предложения по совершенствованию структуры управления здравоохранением, его функций, создавать комиссии, экспертные группы, консультативные и другие советы;

осуществлять самостоятельное планирование своей деятельности;

осуществлять взаимодействие с Министерством здравоохранения и социального развития РФ, федеральными агентствами, окружными и муниципальными органами управления здравоохранением, а также учреждениями, организациями и предприятиями по вопросам, относящимся к компетенции Департамента.

Руководство департамента.

Директор Департамента и его заместители назначаются и освобождаются от занимаемой должности Губернатором области.

Директор Департамента осуществляет:

общее руководство деятельностью Департамента;

координирует и контролирует деятельность подведомственных организаций;

представляет интересы Департамента в государственных, общественных и иных организациях в соответствии с действующим законодательством и настоящим Положением;

реализует полномочия по владению и пользованию имуществом, закрепленным за Департаментом на праве оперативного управления;

осуществляет прием и увольнение сотрудников, устанавливает надбавки и иные выплаты стимулирующего характера;

утверждает положения о подразделениях Департамента, должностные инструкции работников Департамента;

организует подготовку трудовых договоров с руководителями подведомственных организаций в соответствии с действующим законодательством и нормативно-правовыми актами области;

применяет меры поощрения и взыскания в отношении сотрудников департамента;

в пределах своей компетенции издает приказы, дает указания на основе и во исполнение законодательства РФ и области, подлежащие обязательному исполнению всеми подведомственными организациями и должностными лицами, проверяет их исполнение, выдает доверенности;

распределяет обязанности между своими заместителями.

На период отсутствия директора департамента его обязанности исполняет первый заместитель директора департамента.

Директор Департамента организует в рабочие дни прием письменных и устных обращений граждан, обеспечивает регистрацию и учет принятых по ним решений, организует контроль за их прохождением, ведет личный прием в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы.

Ответственность руководства департамента:

Директор Департамента и его заместители несут персональную ответственность за:

своевременное и качественное выполнение задач и функций, возложенных на Департамент;

своевременное выполнение федеральных и областных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, постановлений и распоряжений Губернатора области по соответствующим направлениям своей деятельности;

за организацию и состояние делопроизводства, соблюдение установленных правил и порядка работы с документами;

за своевременное и полное рассмотрение обращений, заявлений и жалоб граждан;

за обеспечение режима секретности, своевременную разработку и осуществление необходимых мероприятий по сохранению сведений, составляющих государственную тайну, руководствуясь Законом Российской Федерации "О государственной тайне". [20; http://www.dzto.ru/18].

2.3 Проблемы (практического характера). Сопоставление теоретической и практической проблемы

Первая и самая значимая отрасль здравоохранения не существует как единое целое. Ее целостность ликвидировал закон о местном самоуправлении. На сегодня мы имеем федеральное здравоохранение с его сетью учреждений, 89 систем здравоохранения субъектов Федерации, и целую россыпь муниципальных. Кроме того, набирают силу ведомственное и частное здравоохранение. В системе здравоохранения области - 7 федеральных НИИ, 35 областных и около 300 муниципальных медицинских учреждений, 77 ведомственных, негосударственных и смешанной формы собственности, и почти 2 сотни частных практик.

Таким образом, в отрасли сформировались многоукладность и раздробленность. Это усложняет управляемость и сужает возможности проведения целенаправленной государственной политики в области охраны здоровья.

Вторая особенность современного здравоохранения - его удорожание. C ликвидацией железного занавеса в страну широким потоком хлынули современные диагностические и лечебные технологии. Их появление, с одной стороны, повысило качество диагностики, улучшило результаты лечения, сократило время восстановления утраченного здоровья. А с другой - привело к удорожанию стоимости медицинской помощи на несколько порядков.

Следующая проблема - это дефицит финансирования, т.е. несоответствие реальных потребностей здравоохранения выделяемым финансовым средствам.

Четвертая - это затратная модель здравоохранения с избыточным коечным фондом. Слабое оснащение доперестроечного здравоохранения, отсутствие эффективных лекарств и передовых технологий компенсировались большим количеством больниц,, целой армией врачей и сильной поликлиникой. За последние 10 лет профилактическая составляющая здравоохранения ослабла, и из профилактического оно стало лечебным. А в наследство нам осталась раздутая коечная сеть и большое количество неэффективно работающих больниц.

Пятая проблема - это рост уровня заболеваний, характерных для нестабильных периодов жизни общества, в том числе ВИЧ-инфекции, алкоголизма, наркомании, и сложная демографическая ситуация, которая характеризуется:

- высокой общей смертностью населения, особенно в сельских территориях;

- падением рождаемости;

- сокращением продолжительности жизни населения области (сегодня она равна 70 лет у женщин и 57 лет у мужчин);

- смертность превышает рождаемость почти в 2 раза (в структуре причин на 1 месте сердечно-сосудистые заболевания, на втором - травмы и отравления, на третьем - онкологические заболевания);

- регистрируется сверхсмертность трудоспособного населения от травм и отравлений, особенно мужчин и особенно на селе.

Программа госгарантий - это реформирование здравоохранения и восстановление вертикали управления; это способ перераспределения финансовых средств здравоохранения и повышение эффективности использования ресурсов. Это перенос акцентов со специализированной медицины - на общую, со стационарной помощи - на амбулаторную, с лечения заболеваний - на их профилактику, с количества медицинских услуг - на их качество. Программа призвана обеспечить доступность медицинской помощи самым широким слоям населения.

Министерство здравоохранения реализует долгосрочную целевую программу: "Основные направления развития здравоохранения области".

Основные задачи Программы:

1. Обеспечение доступной и качественной медицинской помощи населению области.

2. Совершенствование и развитие методов профилактики, в том числе социально-значимых заболеваний.

3. Охрана материнства и детства 4. Развитие первичной медико-санитарной помощи, в том числе профилактического направления 5. Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью 6. Реализация информационной поддержки и управления проектом.

7. Снижение смертности от предотвратимых причин 8. Мероприятия по демографической политике.

Среди проблем системы здравоохранения в имеет место неудовлетворенность населения организацией обслуживания в больницах, неравные возможности обеспечения здравоохранения населению в городе, низкий процент в больницах узких специалистов и большие очереди к ним. Также мотивацию к сохранению собственного здоровья самих пациентов.

Еще одной важной проблемой сферы здравоохранения является проблема ментальности медицинских работников. Он пояснил, что наши врачи в последнее время утратили способность мыслить о "здоровых", они думают о "больных". [22; http://viperson.ru/wind. php? ID=267748].

В ходе нашей работы был проведен контент-анализ периодической печати. В газете "Тюменская область сегодня" Здравоохранению посвящено 11 статей, 4 из которых посвящено особенностям национального здравоохранения, 5 - долгосрочной целевой программе, в которой рассматривались проблемы осуществления данной программы, основным ее аспектам, целям и задачам, 1 статья посвящена здравоохранению в годы ВОВ, 1 - проблемам ФАПов, а точнее их нехватки.

В региональной интернет газете за 2009 год было найдено 98 статей посвященных здравоохранению, 48 статей из которых посвящены отдельным профессиональным сферам здравоохранения, таким как гастроэнтерология, иммунизация области, обеспечение лекарственными средствами, нехватка персонала, 13 статей посвящено метаморфозам платной медицины, а точнее хозрасчетная деятельность государственных медицинских учреждений и, как следствие, разница в стоимости аналогичных услуг государственной и частной клиники, 28 статей посвящены внедрениям новых технологий в развитие здравоохранения области, 11 статей посвящены различного рода конференциям по проблемам здравоохранения области и отдельных окружным проблемам, 6 статей посвящено обсуждению обстановки туберкулеза, профилактике различных вирусных заболеваний, приведены статистические данные по этим вопросам, 2 статьи посвящены влиянию кризиса на здравоохранение.

Из данного контент-анализа можно сделать вывод, что здравоохранение области как социальная отрасль очень важна, Низкий уровень ее развития может привести к деградации населения и социальным беспорядкам. Именно такая стратегическая значимость отрасли требует приоритетного отношения к ней со стороны государства. Эта сфера имеет не мало проблем, решение которых в настоящий момент активно заняты органы регионального управления.

Как уже было сказано выше, в управлении сферой здравоохранения существует следующая проблема многоукладности и раздробленности, что усложняет управление данной сферой и сужает возможности проведения целенаправленной государственной политики в области охраны здоровья. Для полноценного функционирования дано сферы должна быть разработана целостная организационная структура управления.

Следующей, довольно серьезной проблемой является дефицит финансирования, что способствует несоответствию реальным потребностям здравоохранения выделяемым средствам. Здравоохранение, это такая отрасль, которая требует масштабных средств, это сфера, на которую должно выделятся финансовые средства в первую очередь, так как именно здравоохранение в первую очередь обеспечивает качество жизни населения. Здравоохранение является важнейшей составляющей социальной сферы, является одним из определяющих условий жизнедеятельности человеческого общества.

На мой взгляд, здравоохранение нуждается в некоем реформировании и восстановление вертикали управления, а именно: перераспределения финансовых средств здравоохранения и повышение эффективности использования ресурсов.

Заключение

В данной работе было проанализировано, сферы здравоохранения и регионального управления. Были выявлены теоретические и практические проблемы данного вопроса, которые в корне расходятся между собой. Так же была изучена законодательная база РФ и области регулирующая роль политических партий в регионе. Был проведен контент-анализ периодической печати области за 2009 год и даны основные рекомендации по проблеме.

[1]http: //medi.ru/doc/7100301. htm

[2] http: //www.c-pp.ru/reports. php? rep=4&raz=2

[3] Сергеев Ю.Д., Ерофеев С.В. Неблагоприятный исход оказания медицинской помощи.М., 2001.С. 10

[4]Собр. законодательства РФ. 2000.20 марта. № 12. Ст. 1260.

[5]Разумовский В.Н. Медицинское дело в царствование первых Государей Дома Романовых. Саратов,1913.С. 15

[6] Положение о Народном комиссариате здравоохранения от 18 июля 1918 г. // Собр. узаконений и распоряжений РКП. 1918. № 52. Ст. 590.

[7] Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения СССР: Постановление Совета Министров СССР от 17 июля 1968 г. № 548// СП СССР. 1968. № 14. Ст. 91

[8] Сальников В.П., Стеценко С.Г. Нормативно-правовое обеспечение здравоохранения в советский период// Журнал рос. права. 2002. №1.С. 153

[9] Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.

[10] Собр. законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

[11] Собр. законодательства РФ. 1998. № 26. Ст. 3006.

[12] Собр. законодательства РФ. 1998. № 38. Ст. 4736.], "О наркотических средствах и психотропных веществах" [13; Собр. законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 219.

[13] Собр. законодательства РФ. 1995. № 14. Ст. 1212

[14] Собр. законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 150

[15]Парягина О.А. Некоторые тенденции и проблемы развития российского законодательства о здравоохранении// Сибирский юридический вестник. 2000. №3.С. 44

[16] Медицинская газета. 1997. № 90.

[17] Собр. законодательства РФ. 2000. № 37. Ст. 3734.

[18] Е. Гильбо (2004г.) - "Какой быть медицине - бюджетной? платной? страховой?" Российская Федерация сегодня 2004 г., №8.