Характеристика расходов бюджета на образование

К числу приоритетных организационно-экономических мер, позволяющих обеспечить решение проблемы бюджетной задолженности в сфере образования в отдельных регионах, следует отнести:

Сохранение практики использования стимулирующих федеральных трансфертов, которые предоставляются субъектам РФ при условии выделения не менее 40% собственных доходов бюджетов всех уровней;

Финансирование других статей расходов только после выплаты заработной платы работникам бюджетных организаций;

Заключение соглашений с органами федерального казначейства по переводу на кассовое исполнение бюджетов субъектов Федерации через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства;

Создание системы общественно-государственного контроля целевого расходования выделяемых на выплату заработной платы бюджетных средств, включение в эту систему представителей законодательных органов власти, профсоюзных организаций, профессиональных объединений.

Глава III. Основные направления реформирования системы образования

3.1. Общие направления реформирования государственных образовательных учреждений

Оптимизация бюджетной сферы образования, осуществляемая в рамках общей социально - экономической политики Правительства Российской Федерации, должна быть направлена, прежде всего, на повышение качества и доступности образовательных услуг населению, в соответствии с установленным Конституцией и законодательством Российской Федерации правом граждан на образование. При безусловном выполнении указанной задачи, основное внимание необходимо уделить повышению эффективности участия Российской Федерации в управлении организациями сферы образования и их имуществом, повышению конкурентоспособности российских образовательных организаций на внутреннем и мировом рынке образовательных услуг.

Устранение недостатков и решение проблем, накопившихся в системе образования, в том числе, на федеральном уровне управления, требует выработки новых стратегий и механизмов управления образовательными организациями, улучшения использования собственности и финансовых ресурсов образования, основанных на сочетании методов государственного управления и рыночных подходов.

Ведущими направлениями оптимизации сети государственных образовательных организаций является поиск для них наиболее эффективных организационно-правовых форм, степени участия федеральных и региональных органов государственной власти в управлении, с учетом состояния и тенденций распределения государственных полномочий в сфере образования, особенностей целевых групп потребителей, на которые ориентированы образовательные организации, качества подготовки выпускников, финансовых результатов деятельности, состояния имущественного комплекса и других факторов.

Реализация этих целей и задач, предполагает осуществление следующих основных мер:

1. Перераспределение ответственности в сфере начального и среднего профессионального образования между уровнями государственной власти.

В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»», на субъекты Российской Федерации возложена ответственность за предоставление гражданам начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации). Будет осуществлена передача органам государственной власти субъектов Российской Федерации большей части образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования (более 2500 организаций начального профессионального образования и около 1000 организаций среднего профессионального образования).

На федеральном уровне сохранятся до 500 организаций, осуществляющих подготовку квалифицированных кадров, необходимых для поддержки разработок по приоритетным направлениям науки, техники и технологий, соответствующих опытных инновационных производств.

Вместе с тем, значительное число передаваемых организаций будет преобразована в новые организационно - правовые формы (АУ или ГМАНО), предусматривающие возможность гибкого участия Российской Федерации в управлении этими организациями, а также включены в состав университетских комплексов.

Преобразование государственных образовательных организаций в другие, организационно - правовые формы, даст новый импульс к развитию этих организаций на основе привлечения к управлению заинтересованных крупных структур работодателей, расширения объемов образовательных услуг, финансируемых из внебюджетных источников.

При реализации этих мероприятий должны быть разработаны и введены в действие механизмы, законодательно ограничивающие возможности региональных органов власти уменьшать число образовательных организаций в субъекте Федерации ниже уровня, обеспечивающего потребности населения и экономики региона в подготовке кадров со средним и начальным профессиональным образованием.

2. Создание системы ведущих университетов (университетских комплексов) и исследовательских университетов.

Необходимо осуществить концентрацию эффективных образовательных ресурсов, способных решать задачи подготовки кадров высшей квалификации для фундаментальных научных исследований и разработок по приоритетным направлениям науки, техники и технологий.

В среднесрочной перспективе будут определены ведущие вузы и университетские комплексы на их базе, а также исследовательские университеты в соответствии с разработанными критериями.

Одним из ведущих факторов повышения качества подготовки кадров высшей квалификации в университетских комплексах и ведущих вузах станет глубокая структурная и программная интеграция образования и науки.

В состав этих структур, наряду с лучшими образовательными организациями высшего и среднего профессионального образования, войдут профильные научные и научно - производственные организации, что обеспечит интеграцию науки и образования в деятельности университетов, создаст условия для прохождения студентами научных и научно - производственных практик, обеспечит благоприятные условия для реализации крупных исследовательских программ.

Предусматривается возможность укрепления имущественных комплексов ведущих университетов (университетских комплексов) и исследовательских университетов за счет передачи им имущества государственных образовательных организаций, ликвидированных в силу их неэффективности.

В целом, увеличение доли образовательных услуг, предоставляемых университетскими комплексами и исследовательскими университетами будет способствовать повышению качества российского высшего образования и его прозрачности для потребителей и инвесторов. Новые организационно - правовые формы этих организаций позволят эффективно сочетать государственную поддержку с внутренними стимулами к развитию.
3. Будут сохранены и получат дальнейшее развитие государственные образовательные организации, обладающие выдающимися достижениями в определенных секторах образования, имеющие известность в стране и в мире научно-педагогические школы, уникальные исследовательские и учебные комплексы. В зависимости от специфики образовательной деятельности, способности привлекать внебюджетные источники финансирования, такого рода государственные образовательные организации будут сохранять свой статус или преобразованы в автономные учреждения. При этом будет осуществлена их интеграция с профильными научными учреждениями.
4. Укрепление региональных и межрегиональных образовательных систем.

В условиях низкой миграционной активности населения в Российской Федерации принципиальное значение для общей эффективности образования, повышения доступности качественного образования для потребителей, имеет фактор регионализации при сохранении единого национального образовательного пространства. В среднесрочной перспективе основной объем качественных образовательных услуг стандартной номенклатуры будет доступен гражданам в границах своего или одного из близлежащих регионов. Сокращение участия Российской Федерации и усиление роли региональных органов государственной власти, муниципалитетов в управлении государственными образовательными организациями выступает стратегическим фактором модернизации российского образования.

Таким образом, на уровне субъектов Российской Федерации будут сосредоточены усилия по реализации социально ориентированной образовательной политики государства и обеспечению основного объема конституционных прав граждан в сфере образования. При этом развитие региональных образовательных систем будет сопровождаться целевой поддержкой со стороны Российской Федерации наиболее сложных и ресурсоемких секторов образования.

Российская Федерация сохранит свое участие в управлении государственными образовательными организациями высшего профессионального образования, имеющими системообразующее значение для региональных образовательных систем, обеспечивая тем самым их устойчивость и потенциал развития. В то же время значительная часть государственных образовательных организаций высшего профессионального образования будут осуществлять свою деятельность при минимальном участии в управлении федеральных органов государственной власти. Основную роль в управлении этими организациями будут играть структуры государственно - общественного управления на региональном и местном уровне, заинтересованные корпорации и союзы работодателей. Такой подход обеспечит более целенаправленную трансформацию и интеграцию региональной образовательной сети с учетом реальных потребностей территориальных рынков труда и образовательных запросов потребителей.

5. Опережающая реструктуризация и развитие практикоориентированного сектора образования, включающего образовательные организации всех типов и видов, осуществляющих подготовку кадров для реальной экономики.

Развитие практикоориентированного сектора начального, среднего и высшего профессионального образования является фундаментальной частью образовательной политики Российской Федерации и преследует две основные цели: обеспечить готовность всех граждан, и прежде всего молодежи, к занятости в условиях новой экономики, а также создать предпосылки для обучения на протяжении всей жизни.

Будут приняты меры и приняты необходимые нормативно-правовые акты для глубокой интеграции практикоориентированного образования и рыночных государственно-общественных структур, сформирована системы социального партнерства в этом секторе образования, опирающаяся на специальное законодательство и механизмы управления и финансирования образовательных организаций на основе достигнутых результатов.

6. Развитие системы непрерывного профессионального образования.

Динамика состояния трудовых ресурсов Российской Федерации в среднесрочной перспективе предполагает, что основным резервом повышения трудового потенциала будет система профессионального обучения взрослых. Образовательные организации, реализующие программы переподготовки и повышения квалификации, станут важной составной частью университетов и образовательных организаций, имеющих межрегиональное значение. Значительная часть этих организаций, не входящих в университетские комплексы будет преобразована в организационно - правовую форму ГМАНО или в открытые акционерные общества, пакеты акций которых могут быть проданы заинтересованным корпорациям или отраслевым департаментам региональных органов государственной власти, при сохранении блокирующего пакета акций в собственности федеральных или региональных органов государственной власти. Такой механизм обеспечит ориентацию организаций дополнительного образования на оперативные потребности рынка и создаст условия для участия работодателей в управлении этими организациями.

7. Формирование рыночной инфраструктуры поддержки образовательных организаций, направленной на производство учебного оборудования, учебников, оказание сервисных и консалтинговых услуг и т.п.

Государственные унитарные предприятия, включенные в состав университетских комплексов (около 50 % действующих унитарных предприятий в сфере образования), а также преобразованные в организационно - правовую форму ОАО обеспечат дальнейшее развитие рынка необходимых товаров и услуг для эффективного функционирования образовательных организаций. В тех секторах, которые характеризуются слабым развитием рынка, блокирующие пакеты акций этих организаций будут сохранены в собственности Российской Федерации. По мере развития рыночной конкурентной среды в этих секторах, Российская Федерация будет осуществлять продажу своих пакетов акций на конкурсных аукционах.

8. Научно - методическое обеспечение участия Российской Федерации в управлении организациями сферы образования.

Конституцией и законодательством Российской Федерации, на федеральные государственные органы управления образованием возложены сложные управленческие задачи, требующие проведения научных исследований и разработок, в рамках собственно системы образования, ее структуры, управления, финансирования, содержания образования, контроля качества подготовки кадров, нормативно-правового обеспечения и т.п.

Для решения указанных задач будет проведена реструктуризация малочисленных и узкопрофильных организаций, действовавших в этом секторе и созданы интегрированные научно-методические структуры, способные обеспечить комплексные исследования и разработку инновационных решений в сфере образования, их широкую апробацию и научно-методическое сопровождение внедрения.

3.2. Повышение эффективности использования

бюджетных средств

Бюджетное финансирование образования продолжает играть немалую роль, поскольку другие источники по разным причинам пока слабы. Средством повышения эффективности бюджетного финансирования, может стать использование принципов «подушевого» нормативного планирования и распределения бюджетных ресурсов в сфере образования. В сфере профессионального образования на основе оценки потребности определяется государственный заказ на профессиональное образование. Эта оценка должна осуществляться органом управления образованием совместно с потребителями (ведомствами, профессиональными ассоциациями и объединениями работодателей). Предполагается разработка Госкомстатом, Минэкономики, Минтрудом, Минфином и Минобразования России системы контрольных показателей структуры профессиональной подготовки, оценки текущего и перспективного спроса на рынке труда. Целесообразно предусмотреть ежегодное выделение средств на проведение социологических исследований в целях дополнения объективной образовательной статистики.

Государственный заказ устанавливается в объеме, обеспечивающем выполнение требований Федерального закона Российской Федерации «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (не менее 170 студентов вузов на 10 тысяч человек населения). Заказ частично распределяется между государственными учреждениями высшего, среднего и начального профессионального образования на конкурсной основе.

Субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется развивать систему региональных и муниципальных заказов. Государственный региональный заказ будет охватывать основную часть начальной и средней профессиональной подготовки, а также определенную долю высшего профессионального образования. Он должен определяться соответствующими органами субъектов Российской Федерации. Рекомендуется вырабатывать эти предложения на основе прогноза развития территорий, консультаций с представителями работодателей, образовательных учреждений и других заинтересованных организаций.

Для общего образования применение нормативного бюджетного финансирования предусматривает финансирование учебных заведений пропорционально количеству учащихся в размерах, обеспечивающих предоставление образовательных услуг в объеме минимальных требований образовательного стандарта.

При этом необходимо разделять норматив подушевого финансирования, рассчитываемый на федеральном уровне и подушевой норматив, рассчитываемый на местном уровне. Первый служит основой для оценки уровня финансирования образования и создает объективную основу для межбюджетных взаимоотношений между центром и регионами, регионами и муниципальными образованиями. Второй определяет конкретный объем финансирования (прямого перечисления средств) образовательных учреждений.

Базой для расчета норматива первого типа должны стать расходы, обеспечивающие выполнение государственного образовательного стандарта, по крайней мере, в объеме минимальных требований. В этом случае появляется объективная основа для определения того, какое образование и в каком объеме общество способно гарантировать. Естественно, что при этом подушевой норматив должен обеспечивать реально равный уровень финансирования образования в городских и сельских школах, в регионах с различными условиями, то есть должна быть разработана система поправочных коэффициентов. Объем бюджетных расходов на образование, привязанный к конкретному содержанию, может стать реальной основной соглашений между федеральным центром и регионами (см. ниже) в вопросах разделения обязанностей и полномочий по финансированию образования.

Подушевое финансирование на уровне минимальных требований государственного образовательного стандарта должно быть подкреплено системой федеральных гарантий через систему целевых федеральных трансфертов на финансирование общего образования. Субъекты РФ и органы местного самоуправления должны иметь возможность устанавливать подушевые нормативы финансирования на уровне, превышающем федеральный, при условии полного финансирования соответствующих дополнительных расходов за счет собственных бюджетных средств.

Однако, отсутствие утвержденных федеральных и, в большинстве случаев региональных образовательных стандартов, откладывают введение этой экстренно необходимой меры на неопределенный срок. В этих условиях функцию целесообразно ввести временные стандарты, рассчитанные исходя из возможностей. Норматив подушевого финансирования, рассчитываемый на региональном и муниципальном уровне (подушевой норматив второго типа), по крайней мере, в переходный период, должен включать преимущественно текущие расходы: заработную плату, учебные и административно-хозяйственные расходы, расходы на повышение квалификации, на оборудование и текущий ремонт.

В нормативе может быть учтена и стоимость коммунальных услуг, однако в отношении части образовательных учреждений это может быть затруднено ввиду большой внутрирегиональной дифференциации стоимости этих услуг.

Ввиду наличия повышенной внутрирегиональной дифференциации школ по стоимости основных фондов, на первом этапе не представляется возможным включение в нормативы подушевого финансирования расходов на аренду помещений, капитальный ремонт и капитальное строительство. Первоначально эти расходы должны быть отнесены к фиксированным издержкам, финансирование которых в основном должно идти вне зависимости от наполняемости классов. При этом необходимо предусмотреть возможность корректировки этих расходов в сторону увеличения при наличии переполнения школы и в сторону уменьшения - при существенном сокращении контингента учащихся в данном образовательном учреждении.

В дальнейшем в целях стимулирования конкуренции на образовательном рынке целесообразно постепенное включение данной категории расходов в состав подушевого норматива.

Необходимо также предусмотреть меры финансовой поддержки малокомплектных школ в населенных пунктах в тех случаях, когда одна такая школа остается единственной в пределах транспортной досягаемости для определенного контингента учащихся.

С целью закрепления педагогических кадров, усиления социальной поддержки работников образования целесообразно ввести норматив социальных выплат, устанавливающий предельное соотношение объема допустимых (за счет средств бюджета), социальных выплат, к объему планируемых бюджетных ассигнований.

Общеобразовательные организации независимо от формы собственности должны иметь доступ к подушевому финансированию при условии соблюдения ими требований государственных образовательных стандартов. Реализация этого права должна быть достигнута через систему государственной аккредитации общеобразовательных организаций.

Вместе с тем, особый порядок финансирования может быть предусмотрен для сельских школ, детских домов и интернатов, спецшкол и специальных профтехучилищ для детей с противоправным поведением, для учреждений системы специального образования для детей с отклонениями в физическом и психическом развитии, а также для системы дошкольного и дополнительного внешкольного образования.

Внедрение механизма подушевого финансирования возможно при выполнении трех условий:

Реализация образовательными учреждениями предусмотренного Законом об образовании права на юридическую и финансовую самостоятельность, включая открытие банковских счетов;

Выделение бюджетных средств не постатейно, а общей суммой, при государственном контроле за соблюдением минимальных нормативов по социально значимым выплатам;

Формировании общественно-государственных органов (попечительских советов образовательных учреждений), осуществляющих контроль за расходованием средств, включая полученные из внебюджетных источников.

Предложенные меры должны быть с необходимостью дополнены стимулированием создания фондов поддержки учреждений образования (фондов социально-экономического развития) на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, которые будут аккумулировать спонсорские и родительские средства и направлять их на повышение качества учебного процесса (педагогические инновации), поддержание и развитие материально-технической базы школ, реализацию мер социальной защиты. Порядок и направления расходования средств указанных фонда определяется и контролируется общественными органами управления.

3.3. Реформирование оплаты труда работников образовательной сферы

§ повысить мотивацию специалистов к качественному результату труда;

§ создать условия для привлечения высококвалифицированных кадров;

§ повысить общий уровень оплаты труда;

§ обеспечить оптимальную структуру занятости в бюджетной сфере.

Согласно нововведениям теперь зарплата учителей будет зависеть не от количества учебных часов, а от числа учеников в классе, квалификации педагога и нормативов, определяющихся с учетом конкретных условий каждого региона. Переход на отраслевую систему оплаты труда позволит увеличить зарплату российского учителя вдвое.

Одной из первых эту систему оплаты труда опробовала Самарская область. С 1 сентября новые принципы финансирования были введены во всем регионе. В результате ухода от единой тарифной сетки зарплата учителей повысилась с 4 до 8 тысяч рублей, а в некоторых школах - до 11 тысяч.

Из областного бюджета только в этом году на дополнительные выплаты учителям будет выделено 308 млн. рублей, а в 2007 на эти цели планируется направить более 900 млн. рублей. Всего же в бюджете области на следующий год траты на образование составят 7 млрд. рублей.

Новая система оплаты труда предусматривает прямое финансирование школ - деньги приходят к директору, минуя муниципалитеты. Это позволит руководителям школ в зависимости от количества учеников рассчитывать, какую зарплату они смогут предложить учителям, какое оборудование и учебники закупить. Исходя из формулы оплаты труда, один урок учителя стоит 2 рубля 30 - 40 копеек за каждого ученика. Также внедрение нормативно-подушевого финансирования поможет решить давно ставшую наболевшей проблему нехватки в школах молодых кадров.

Кроме того, следует существенно повысить зарплату лучшим учителям России. Нужно добиваться того, чтобы высокие зарплаты у лучших учителей составляли легально 20-30 тысяч рублей, но для этого нужно перестроить всю систему работы в школе и ввести отраслевую систему оплаты труда.

За последние шесть лет зарплата учителя увеличилась в пять раз. Если в 2000 году средняя зарплата составляла тысячу 240 рублей, то сегодня - шесть тысяч рублей. Для многих регионов это значительное увеличение.

3.4. Повышение инвестиционной привлекательности

Наряду с безусловной важностью дальнейшего совершенствования механизмов, повышающих эффективность расходования бюджетных средств в системе образования, необходимо создавать механизмы и стимулы инвестирования в нее частных и корпоративных средств.

Вместе с тем создание благоприятных правовых и экономических условий для частного инвестирования в образовательную сферу должно сопровождаться разработкой и внедрением механизмов защиты государственных и муниципальных образовательных учреждений от действий, направленных на их необоснованную приватизацию.

Для повышения инвестиционной привлекательности сферы образования необходимо:

§ создать условия для повышения экономической самостоятельности образовательных учреждений путем увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных организаций;

§ создать условия для снижения инвестиционных рисков вложений в образовательную сферу путем развития общественных институтов управления образованием;

§ обеспечить введение новых принципов финансирования учреждений профессионального образования и школ;

§ обеспечить большую прозрачность для учредителей процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями;

§ создать условия для повышения качества управления образовательными учреждениями.

Создание подобных механизмов и стимулов будет не только способствовать улучшению общей финансово-экономической ситуации в системе образования, но и обеспечит условия для роста ее восприимчивости к запросам общества и рынка труда, что безусловно позитивно повлияет на качество образовательного процесса.

Глава IV. Расчет сметы доходов и расходов бюджетного учреждения (среднего профессионального образования)

Таблица 1

Расчет тарифных ставок и стоимости одного часа преподавателей

Таблица 2

Расчет средней тарифной ставки педагогического персонала

Таблица 3

Расчет годового фонда оплаты труда педагогических работников

Таблица 4

Расчет штатного расписания среднего профессионального образования административно-управленческого персонала

Страницы: 1, 2, 3