Организация исполнения расходов на разных уровнях бюджетной системы РФ

Казначейство состояло при губернской канцелярии, а в столицу деньги поступали в главную казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению.

При реформах Петра Великого в стране резко увеличилось количество налогов (дополнительно были введены налоги на погреба, на печные трубы, на топоры и бороды), возросли их ставки, были существенно реформированы финансовые учреждения, разработаны инструкции и положения по бюджетным процедурам и исполнению бюджета. Быстрое развитие промышленности (в конце царствования Петра в стране действовали 233 завода и фабрики), строительство флота требовали огромных расходов. Значительное количество средств расходовалось на приобретение оборудования за рубежом, оплату иностранных специалистов и обучение россиян за границей. Тяжелым бременем на бюджете страны лежала Северная война. Эти и другие обстоятельства стали причиной существенных изменений в финансовой системе страны, произошедших в последующие годы развития российского государства.

Период, отделяющий правление Петра I и Екатерины II, принято считать эпохой разрушений петровских реформ и преобразований. И только Екатерина II предприняла решительные меры по упорядочению управления страной в целом и ее государственными финансами.

В 1763 году реформируется Сенат, который разделяется на шесть департаментов. Первому департаменту в числе других поручались дела по управлению финансами, в этот департамент входил генерал - прокурор.

В соответствии с "Положением об учреждениях для управления губерниями" от 07 ноября 1775 года были образованы уездные казначейства. Основные принципы работы казначейств определялись данным положением, в котором говорилось следующее:

"Предметы ведомства казначейства суть:

1. Прием и хранение всех принадлежащих Государственному казначейству в уезде доходов, поступающих в казначейство или прямо от плательщиков, или от мест и лиц для сбора казенных, а также прием и хранение депозитов и специальных средств правительственных мест и лиц.

2. Производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство доходов.

3. Продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бандеролей, бланков, свидетельств и патентов по питейному, табачному и другим акцизным сборам.

4. Выдача промысловых свидетельств и промысловых билетов.

5. Счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходов".

Подробнейшим образом были расписаны правила хранения денежной казны, предписывающие хранение ее исключительно в каменных кладовых, защищенных от огня и кражи и под замками и печатью. В кладовую нельзя было входить одному лицу, а только троим присяжным вместе. Трое присяжных обязаны были готовить собранные доходы к отправке и для сопровождения денежной казны назначать караул.

Первым государственным казначеем Российской империи согласно высочайшему именному указу императора Павла I от 04 декабря 1796 года был назначен граф Алексей Иванович Васильев.

Интересным и актуальным даже для сегодняшнего дня является сам текст этого указа, который гласил: "При самом вступлении в важную должность на вас возлагаемую, приложите старания собрать сведения и Нам, как наискорее, доставить о всех доходах, о штатных, чрезвычайных или временных расходах, дабы Мы, рассмотря оные и распорядя сообразно прямым нуждам государственным, могли поставить Вас в лучшую удобность управлять сею частию и отвратить всякий недостаток или затруднение"11 Министерство Финансов 1802-1902. В двух частях. Ч.1. Санкт-Петербург. Экспедиция заготовления государственных бумаг. 1902. Репринтное издание 1994 года. с.24. . Таким образом, по истечении 206 лет задачи казначейства концептуально изменились незначительно.

А.И. Васильев упорядочил составление смет доходов и расходов, отчеты по казначейству, устройство бухгалтерии. Но 22 ноября 1800 года он был уволен со всех своих должностей и вместо него Государственным Казначеем назначается Г.Р. Державин.

В первые годы правления Александра I была проведена министерская реформа.

Структура Министерства финансов и пределы его компетенции определялись Манифестом императора Александра I от 25 июня 1811 года об "Общем учреждении министерств". Этим манифестом было определено, что управление государственными доходами и расходами делится на три главные части. Министерству финансов (первая часть) поручалось ведение всех источников государственных доходов: государственное имущество, горные и соляные, различные прочие дела, подати, сборы и пошлины, а также таможенные доходы и доходы от внешнеэкономической деятельности. К компетенции Государственного казначейства (вторая часть) отнесены вопросы движения сумм. Третьей части под названием ревизия государственных счетов поручалось проведение проверок счетов по всем военным и гражданским департаментам.

Министерство финансов получало в конце года от всех министерств табели расходов, на основе которых формировались статьи расходов на очередной финансовый год. Представленный министром финансов документ утверждался императором и отсылался государственному казначею для исполнения, который не имел права самостоятельного расходования денег без воли императора.

Однако проблемы были значительнее и масштабнее, чем меры по совершенствованию управления бюджетными средствами. Сметы министерств носили общий характер, не подлежали проверке Министерством финансов. После утверждения государственной росписи министерства могли просить дополнительные суммы, проводя их как чрезвычайные расходы, возникшие вследствие непредвиденных обстоятельств. Поэтому государственная роспись существенно отличалась от фактического исполнения бюджета.

Вместе с тем финансовое состояние России в это время неуклонно ухудшалось. Дефицит бюджета достигал огромных размеров, что требовало поиска дополнительных источников. В 1808 году дефицит бюджета составил 124 млн. руб., а в 1809 году - 143 млн. руб. Для покрытия такого дефицита продолжался практически бесконтрольный выпуск бумажных денег, в результате чего обесценивался рубль. Предпринимались шаги к совершенствованию управления государственными финансами. В качестве первоочередных мер стабилизации финансового положения можно назвать идеи Сперанского, который предлагал: во-первых, ограничить выпуск ассигнаций; во-вторых, сократить расходы; в-третьих, установить контроль над государственными расходами; в-четвертых, ввести новые налоги.

О том, что реформа финансов государства тормозилась на всех уровнях государственной власти, свидетельствует письмо М.М.Сперанского императору Александру I из ссылки, в котором он пишет, что правительство, в целом одобрив план переустройства финансов, вместе с тем стремится "всемерно затруднять его, и тот, кто должен был быть главным его исполнителем, министр финансов, не отрекаясь от него на словах, стал первым его противником на деле."11 Чибиряев С.А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность, политические взгляды М.М. Сперанского. М., 1993. с.189.

Таким образом, при императоре Александре I в Российской империи произошло важное событие - была подготовлена и установлена новая, современная система государственных исполнительных органов власти - Россия перешла от коллегиального управления к министерскому, в результате чего и было создано Министерство финансов. После этих преобразований деятельность казначейства неразрывно связана с Министерством финансов.

Характеризуя функции, организацию управления и предметы ведения этого министерства, М.М.Сперанский писал: "Предмет сей части определяется самим его имянованием. Все источники казенных доходов должны состоять в одном министерстве, ибо нет н одного из них, который бы с другим не имел тесной связи. Слабость или истощение одного должно быть заменяемо другим, а сего без общего соображения сделать невозможно".

Это звучит современно в свете рассмотрения принципа "общего покрытия", а также вопросов, связанных со средствами от внебюджетной деятельности бюджетных учреждений.

Наиболее последовательно и решительно проводились реформы в области государственных финансов в период царствования Александра II. Государственные реформы этого периода начались на фоне резкого роста дефицита бюджета, который в 1855 году составил 257 млн. руб., а в 1856 году - 258 млн.руб. Но именно в этот период в России были установлены существенные бюджетные процедуры, которые явились значительным шагом в совершенствовании бюджетного процесса страны. Начало этих преобразований было положено введением гласности в финансовых делах государства, а в последующем - установлением единого порядка составления государственной росписи, единства кассы, усилением контроля за всеми операциями, как с денежными средствами, так и с материальными ценностями.

Началом реформ этого времени можно считать 1858 год, когда царь одобрил главные ее направления. Так, 22 мая 1862 года по велению Александра II были утверждены правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений. Все кассы Министерства финансов были подразделены на доходные и расходные. К доходным отнесены все казначейства в губерниях и уездных городах и кассы специальных сборщиков (почтовые конторы, таможни и другие). Расходными кассами стали Главное казначейство в Санкт-Петербурге, касса Комиссии погашения долгов и губернские казначейства с расходными отделениями в некоторых местностях. Доходные кассы принимали государственные доходы, вели полное счетоводство и представляли отчетность учреждениям Государственного Контроля. Одновременно им было разрешено производить и некоторые расходы на основании разрешений расходных касс. Расходные кассы, в свою очередь, помимо расходных операций, имели право и обязаны были принимать некоторые доходы, которые в полном объеме передавались в доходные кассы.

Начиная с 1862 года в России открыто публикуются отчеты Министерства финансов о доходах и расходах, а с 1866 года и отчеты государственного контроля.

Следующим шагом реформирования было введение принципа единства кассы. В 1863 году были введены в действие "Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений". С 1 января 1864 года принцип единства кассы был введен только в Санкт-Петербурге, а затем, в порядке эксперимента в 12 губерниях, и только с 1 января 1866 года - повсеместно. В ходе реформы были упразднены кассы министерств, а все государственные доходы, специальные средства и депозиты стали поступать непосредственно в кассы Министерства финансов. В 1872 году была издана единая для всех казначейств инструкция, в которой излагались правила приема казначействами разного рода монет и кредитных бумаг, пересылки сумм, правила выплаты единовременных и постоянных пенсий и пособий, процентов по ценным бумагам, а также правила хранения, расходования и учета квитанционных листов, записей сумм в приходной книге. Установленный порядок, однако, привел к двойному счету, когда все расходы, выполненные уездными казначействами, проводились повторно по счетам губернских казначейств и только после этого принимались Государственным контролёром. С 1879 года этот недостаток казначейской системы исполнения бюджета был устранен путем проведения по счетам губернских казначейств расходов, проведенных уездными казначействами. Кассы при этом перестали делить на доходные и расходные, поручив прием доходов и ведение расходов всем казначействам без исключения, а общую по губернии отчетность поручили вести казенным палатам.

Новое в организации казначейств заключалось в том, что они были освобождены от ведения сметного счетоводства по приходу сумм государственных доходов, от составления по этим доходам отчетности, от ведения расчетных книг по недоимкам, а также от составления массы срочных сведений, представляемых в связи с отсутствием в казенных палатах информации об оборотах сумм Государственного казначейства.

В 1890 году происходит значительное возрастание штатов и изменение структуры казначейств и одновременное увеличение числа приходно - расходных статей, числа отдельных счетов в бухгалтерских книгах казначейств. Независимо от расчетов по казенным сборам казначейства вели расчеты с плательщиками по земским, казачьим и некоторым другим местным сборам. Некоторые новые налоги, такие, как раскладочный сбор и квартирный налог, являлись обременительными в кассовом отношении, так как суммы распределялись между огромным числом плательщиков. Значительно увеличился объем работы казначейства по хранению множества мелких залогов, выдаче процентов по этим залогам. Достаточно трудоёмким было ведение счета и сортировка серебряной и медной монеты, которую в больших количествах сдавали в казначейства сборщики доходов от казенной продажи вина. Значительно увеличилась продажа гербовых, торговых документов, разного рода патентов и бандеролей.

По штатам 1890 года все казначейства разделялись на два разряда, отличающихся как по классам должностей, так и по окладам содержания должностных лиц. С введением банковских операций деятельность многих уездных казначейств настолько усложнилась, что они, как по сумме оборотов, так и по разнообразию операций, не только сравнялись с теми губернскими казначействами, в которых банковские операции не введены, но даже превзошли их. Поскольку денежная наличность уездных казначейств значительно увеличилась, то и по отношению к ответственности, связанной с сохранностью крупных денежных сумм, уездные казначейства мало отличались от губернских.

Исходя из этих соображений, министр финансов принял решение о разделении всех казначейств на семь разрядов в зависимости от размера деятельности отдельных казначейств и условий существования в различных городах. К первым четырем разрядам были отнесены все губернские казначейства и те из уездных и местных казначейств, которые по размерам своей деятельности сравнялись с губернскими казначействами. Остальные казначейства (окружные, уездные и местные) были разделены на три разряда.

Вся исполнительная власть в казначействах принадлежала одному казначею. Он осуществлял надзор за деятельностью чинов казначейства, нес ответственность за сохранность денежных сумм и прочего казенного имущества, за правильность действий казначейства вообще и за своевременность представления срочных сведений и отчетности.

С 1897 года на казначейства был возложен прием золотых и серебряных изделий для отправки в окружные пробирные управления для испытаний на подлинность, обратная выдача изделий мастерам и взимание с последних пробирных пошлин, а также ведение книг и отчетности по этой операции. В дополнение ко всему, на казначейства с 1897 года были возложены некоторые банковские операции, порядок производства которых определялся особыми правилами, утвержденными министром финансов. Первоначально казначейства производили размен монет, покупку и продажу билетов государственного казначейства, уплату процентов по купонам от главнейших процентных бумаг и капитала по бумагам, переводные операции, операции сберегательных касс. Все названные операции были разрешены в казначействах тех городов, в которых нет учреждений Государственного Банка. Таких казначейств в 1897 году оказалось 594. В 1900 году банковские операции выполнялись уже 727 казначействами.

Таким образом, сфера деятельности казначейства настолько возросла, что хотя для усиления его состава Государственным Банком и были ассигнованы некоторые средства, казначейства с трудом справлялись со своим кругом обязанностей. 10 июня 1900 года был утвержден новый штат Департамента государственного казначейства, по которому вместо 9 вводились 14 отделений, вместо 109 единиц штатная численность была доведена до 158 единиц служащих. Были пересмотрены также условия работы и штаты местных казначейств.

К 1917 году численность и функции казначейств существенно не менялись. После Октябрьской революции на базе казначейств были образованы приходно-расходные кассы Наркомфина, а с середины 20-х годов они были переданы Государственному банку. Функции казначейства были рассредоточены между Наркомфином СССР и Госбанком СССР, другими ведомствами и службами. Таким образом, Государственное казначейство, как отдельная структура в Министерстве финансов, перестало существовать и его заменила банковская система исполнения бюджетов. Начало этому положила кассовая реформа, в результате которой завершился переход от казначейской системы исполнения бюджетов к банковской системе. В октябре 1925 года наличность приходно-расходных касс Наркомфина СССР была слита с наличностью Госбанка СССР. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 22 августа 1928 года "О кассовом исполнении единого государственного бюджета Союза СССР и местных бюджетов" кассовое исполнение государственного бюджета было возложено на учреждения Госбанка, упразднялись казначейские части и приходно-расходные кассы Наркомфина. С этого времени в России устанавливается банковская система исполнения бюджета, которая просуществовала свыше 70 лет.

Таким образом, в историю развития казначейства, как институционального органа финансовой системы, и в историю функционирования казначейской системы исполнения бюджета России была вписана значительная страница. Именно в этот период сформировалась единая централизованная трехзвенная система казначейских органов, был внедрен принцип единства кассы и были разработаны и применены казначейские технологии исполнения бюджетов, которые после существенного обновления нашли свое отражение в современных бюджетных технологиях.

Как было отмечено ранее, переход к банковской системе исполнения бюджета был осуществлен в 1925-1928 годах. Действовавшая в СССР банковская система исполнения бюджета была основана на принципе единства касс, когда все платежи, поступающие в государственный бюджет СССР, сосредотачивались в Госбанке СССР, а все бюджетные расходы осуществлялись через сеть учреждений Госбанка.

Единство кассы обеспечивало централизацию средств и балансирование доходов и расходов каждого из бюджетов, образовывавших в совокупности бюджетную систему государства, позволяло проводить операции по кассовому исполнению союзного бюджета на всей территории страны, каждого республиканского и местного бюджета - на территории, подведомственной соответствующему органу власти. Осуществление кассового исполнения бюджетов учреждениями банка давало возможность разграничить функции распоряжения бюджетными средствами, которые выполняют финансовые органы и распорядители кредитов, и функции приема, выдачи, хранения этих средств. В результате были созданы необходимые условия для контроля за правильным и целевым направлением бюджетных ассигнований. Концентрация бюджетных доходов и расходов в Госбанке СССР упрощала и облегчала расчеты с бюджетом государственных, кооперативных, общественных предприятий, организаций, учреждений, счета которых находились в учреждениях банка. Госбанку СССР было предоставлено право использовать свободные ресурсы государственного бюджета для кредитования народного хозяйства.

В процессе исполнения бюджетов учреждения Госбанка:

- принимали бюджетные средства на счета соответствующих бюджетов - союзного, республиканского и местных;

- производили в установленных размерах распределение сумм налогов и доходов между союзным бюджетом и республиканскими бюджетами союзных республик, отчисления от поступлений по государственным налогам и доходам в республиканские бюджеты автономных республик и местные бюджеты;

- выдавали средства союзного, республиканских и местных бюджетов в пределах сумм, имеющихся на счетах этих бюджетов;

- принимали и выдавали внебюджетные средства учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР;

- вели учет доходов и расходов союзного и республиканских бюджетов союзных республик и представляли в установленные сроки отчеты о кассовом исполнении этих бюджетов соответствующим финансовым органам;

- учитывали кредиты, открытые по союзному и республиканским бюджетам союзных республик, и переводили эти кредиты из одного учреждения Госбанка в другое;

- осуществляли учет средств республиканских бюджетов автономных республик и местных бюджетов.

Платежи в государственный бюджет СССР от юридических и физических лиц принимались всеми учреждениями Госбанка СССР, а налоги и другие платежи в бюджет, уплачиваемые населением, принимали, как правило, сберегательные кассы, а в сельской местности - сельские Советы народных депутатов.

Предприятия, учреждения и организации получали со своих бюджетных счетов денежные средства на оплату товаров и услуг, а также на оплату труда работникам бюджетной сферы как наличными деньгами, так и путем безналичных перечислений на основании расчетно-денежных документов установленных форм. Бюджетные учреждения всех уровней должны были при проведении расходов со своих бюджетных счетов соблюдать их целевое назначение и в расчетно-денежных документах, представляемых в учреждения Госбанка СССР, обязаны были указывать целевое назначение сумм, которые подлежали списанию с бюджетных счетов.

Бюджетные учреждения обязаны были хранить свои внебюджетные средства также в учреждениях Госбанка СССР, хотя эти средства не включались в Государственный бюджет страны. Внебюджетные средства расходовались строго по целевому назначению и подразделялись на специальные средства, суммы по поручениям, депозитные суммы, другие внебюджетные средства.

Активная экономическая реформа, отмеченные выше недостатки стали предпосылками замены банковской системы исполнения бюджетов на казначейскую.

Таким образом экскурс в двухсотлетнюю историю Министерства финансов России позволил показать, что задачи системы казначейства на современном этапе развития страны незначительно отличаются от задач, сформулированных нашими предшественниками. Современными их делают новые технологии, позволяющие ускорять обработку информации и повышать при этом степень ее надежности и достоверности.

1.1.3 Причины воссоздания казначейской системы в РФ

В конце 80-х годов в связи с изменением политической и экономической систем общества и последовавшим вслед за этим провозглашением независимости РФ бюджетная система потребовала реформирования. С выходом экономики из рамок централизованного планирования стала изменяться банковская система. Образование коммерческих банков и переориентация функций Центрального банка привели к тому, что был серьёзно ослаблен банковский учет бюджетных средств. Как результат, возникали задержки в перечислении бюджетных средств, допускалось их нецелевое использование. Кроме того, существенным недостатком банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило эмиссионный характер.

С момента демократических преобразований началось создание нового бюджетного законодательства, в котором, в частности, нашло отражение разграничение полномочий федеральных органов и субъектов Федерации по формированию, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов.

Региональные и местные финансовые органы практически устранились от обязательного контроля за целевым использованием средств федерального бюджета. Распоряжения органов федеральной исполнительной власти стали необязательны к исполнению органами исполнительной власти субъектов Федерации. По этой причине ослаб контроль за движением федеральных бюджетных средств. Суммы бюджетного финансирования поступали на счета главных распорядителей, то есть министерств и ведомств, и перераспределялись далее с помощью коммерческих банков. Банковская система многоступенчата, что замедляло скорость прохождения средств. В известной степени Минфин, как главный распорядитель бюджетных ассигнований, был лишен возможности контролировать прохождение и целевое использование этих средств.

Что касается исполнения доходной части федерального бюджета, то выход налоговых органов из подчинения Минфину РФ привел к ведомственному разрыву в передаче информации, необходимой для оперативного управления процессом исполнения федерального бюджета. По каналам Государственной налоговой службы стали проходить главным образом сведения о начисленных суммах налоговых платежей, в то же время Минфин России лишился возможности своевременно получать от своих территориальных органов достоверную информацию о фактически перечисляемых в доход федерального бюджета суммах, что приводило к задержке реального финансирования.

Схема перечисления бюджетных средств при банковской системе исполнения бюджетов рассмотрена на рисунке 1.1.

Приведенная схема и практика организации исполнения бюджетов банками имела следующие существенные недостатки:

1. Учет доходов бюджетов осуществлялся ЦБ РФ, который только 4 раза в месяц информировал о суммах поступивших доходов на счета доходов соответствующих бюджетов, открытых в системе ЦБ , а также в коммерческих банках. Один раз в месяц ЦБ представлял отчетность по видам поступивших доходов. Но в этой отчетности отражались лишь важнейшие виды налогов и платежей.

2. Система аккумуляции и учета доходов бюджетов была неоперативной, поскольку между датами сбора, представления информации и реального зачисления сумм поступивших налогов и платежей проходило несколько дней, а отчетность в разрезе видов доходов поступала лишь в конце месяца, следующего за отчетным.

Рис. 1.1. Схема банковского исполнения федерального бюджета.

3. Система финансирования расходов бюджетов позволяла учитывать, контролировать и достоверно информировать лишь о суммах перечислений с главного счета расходов бюджета на счета главных распорядителей. Средств. Дальнейшие денежные потоки не просматривались, прохождение средств через банковскую систему не контролировалось, соблюдение целевого характера использования бюджетных средств не гарантировалось.

4. Понятие "единства кассы" было неприменимо, так как существовали множественность и многоуровневость счетов по учету бюджетных средств.

5. Недоступность для сбора и изучения информации о движении средств на лицевые счета бюджетополучателей и поставщиков товаров и услуг.

6. Отсутствовал контроль за объемом принимаемых бюджетополучателями на себя обязательств, которые оплачиваются за счет средств соответствующего бюджета. Это приводило к неконтролируемому росту кредиторской задолженности и, соответственно, к увеличению неплатежей в народном хозяйстве.

7. Удлиненный путь следования средств до бюджетополучателя, что вызывало задержки в осуществлении социально значимых расходов и рост задолженности бюджетной сферы перед кредиторами.

8. Существовало неоправданное, неконтролируемое и неуправляемое увеличение остатков средств на счетах бюджетополучателей.

9. Сохранялись возможности нецелевого, неэффективного использования средств федерального бюджета.

Таким образом, в условиях перехода к рыночной экономике и дефицита бюджетных средств использование банковской схемы исполнения бюджета привело к следующим негативным последствиям:

- наблюдалась низкая оперативность в зачислении доходов, а отсутствие единой методики распределения регулирующих налогов лишало процесс управления бюджетными ресурсами оперативности;

- отсутствовала оперативная информация о полученных доходах и проведенных расходах. Как следствие, было затруднено точное определение минимальных потребностей в заемных средствах;

- в ходе исполнения бюджета финансировались лишь два показателя: объемы бюджетных назначений и суммы фактического платежа, что исключало возможность разумного маневра средствами федерального бюджета;

- усложнился контроль за целевым использованием бюджетных средств распорядителями кредитов, существовала возможность нецелевого использования и злоупотреблений;

- "пробег" бюджетных средств до конечных получателей был очень долгим, следствием этого являлся срыв сроков выплаты заработной платы и социально значимых выплат, что, в свою очередь, приводило к росту социальной напряженности;

- сложился высокий уровень средних остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков.

Анализ результатов исполнения бюджета показывает, что в начале 90-х годов в России назрела необходимость более четкой реализации функций, связанных с пополнением государственной казны и обеспечением подконтрольности расходования ее ресурсов.

Таким образом, со всей остротой встал вопрос о создании нового государственного финансового органа, способного осуществлять исполнение федерального бюджета. Указом Президента РФ от 08 декабря 1992 года № 1556 в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств была создана единая централизованная система органов Федерального казначейства с подчинением ее Министру финансов РФ. Основной целью создания казначейской системы исполнения федерального бюджета является обеспечение устойчивости финансовой системы.

Процесс формирования органов Федерального казначейства шел в условиях острой дискуссии о целесообразности их создания. Одним из доводов против создания казначейства являлся следующий "Центр, таким образом, грубо вмешивается в дела региона, ущемляя их законные права". В.К. Зайцев в публикации "Федеральное казначейство воссоздается поэтапно" в ответ на это выдвинул следующий аргумент: "Организация федерального казначейства не изменяет легитимно установленного распределения объема полномочий в области бюджета между федеральной властью и властью на уровне субъектов Федерации"11 Зайцев В.К. Федеральное казначейство воссоздается поэтапно // Финансы. -1994 г. - № 8. с.17.. В дальнейшем процесс создания казначейства подтвердил, что, реализуя свои функции, федеральное казначейство не вторгалось и не может вторгаться в сферу, лежащую за рамками интересов Федерации. Следует привести в качестве аргумента необходимости создания казначейства и то, что "важным фактором, способствующим выбору именно казначейской системы, было отсутствие в то время должного контроля за движением, использование государственных федеральных бюджетных средств". О том, что это так, свидетельствует факт, что в результате проверок органами казначейства в 1998 году выявлено несвоевременно зачисленных сумм в доход федерального бюджета и на счета бюджетополучателей 4 млрд. 149,1 млн. рублей.

В качестве доводов против создания казначейства выдвигался даже такой аргумент, что "практика казначейства для нас чужеродна, не имеет корней в российской истории". Однако история говорит об обратном. Разделяет точку зрения о возрождении казначейства М.В. Гумилевская, которая отмечает, что "для России слово "казначейство" не ново, и родилась эта структура не по задумке какого-нибудь мудрого современного политика или экономиста. Казначейство в Росси прошло длинный и сложный путь эволюции" Гумилевская М.В. О Федеральном казначействе в России: что было и что стало // Финансы. - 1999 г. - № 7. с.8.

Для того, чтобы определить преимущества казначейской системы исполнения бюджета перед банковской, рассмотрим более детально обе модели. При банковской системе исполнения федерального бюджета по доходам основными участниками этого процесса были: налогоплательщики, банки, налоговые органы, Центральный банк и Минфин. Средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых органов, открытые в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней все банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация в эти же сроки поступала в Минфин.

Функции налоговых органов в исполнении бюджета по доходам состояли в распределении регулирующих налогов, возврате излишне уплаченных сумм и учете поступлений доходов в бюджет. Госналогслужба два раза в месяц осуществляла сбор информации о поступивших налогах и иных сборах на территории РФ, обобщала ее и представляла в Министерство финансов. Действовавшая система учета доходов не позволяла своевременно получать информацию об объемах поступающих доходов, что отрицательно сказывалось на точности краткосрочных прогнозов о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам, предусмотренным в бюджете, а следовательно, и на своевременности финансирования. Кроме того, не была обеспечена идентичность данных отчетности Госналогслужбы и Центрального банка вследствие неполноты учета доходов органами налоговой службы и отсутствия сверки. Схема движения документов по зачислению доходов в федеральный бюджет при банковской системе кассового исполнения бюджета представлена на рисунке 1.2.

Рис. 1.2. Схема движения документов при банковской системе кассового исполнения федерального бюджета по зачислению доходов в бюджет

Исполнение федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств (рисунок 1.3). При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования: первая - выделение объемов бюджетных назначений и вторая - осуществление кассовых расходов бюджетополучателями.

Рис.1.3. Схема финансирования федеральных расходов при банковской системе кассового исполнения бюджета

Доведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялось в основном через коммерческие банки, что давало возможность последним "прокручивать" эти средства, участвовать на рынке государственных ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет этих средств.

Напомню, что банковская система исполнения бюджетов действовала в России с 1925 года. Эта система посредством государственного банка обеспечивала кассовое исполнение бюджетов, включая сбор и учет доходов бюджетов, межбюджетное перераспределение доходов, открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета и отчетности по всем операциям с бюджетными средствами.

Применение казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и расходный - на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования. Следует отметить, что современное законодательство не дает четкого определения понятия "казначейская система исполнения бюджета". В научной литературе наиболее удачно определение А.И. Романенкова: "при казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств"11 А.И.Романенков. Федеральное казначейство и бюджетная реформа. - Псков: псковский педагогический институт им. С.М.Кирова, 2000. - 250с..

При казначейской системе процесс исполнения бюджета гораздо более детализирован. Он позволяет четко контролировать следующие показатели:

- объемы бюджетных назначений;

- гарантированные лимиты финансирования (исходя из степени реальной обеспеченности расходов источниками финансирования, в пределах которых бюджетная единица приобретает право принимать на себя финансовые обязательства);

- объемы фактически заключенных соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым обязательствам), объемы произведенных авансовых платежей по заключенным договорам, суммы счетов, предъявляемых к оплате, объемы других необходимых выплат;

- сумму средств, причитающихся к выплате после проверки обоснованности предъявленных счетов - фактур, подтверждения оприходования товарно-материальных ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других видов денежного содержания;

- сумму фактического перечисления средств со счета.

Наличие в Министерстве финансов сведений о состоянии и движении бюджетных средств по всему спектру показателей предоставляет ему и главным распорядителям средств широкие возможности для оперативного управления бюджетными ресурсами. С переходом к казначейской системе исполнения бюджетов не изменяется установленный порядок распределения полномочий в области бюджета между федеральной властью и властью на уровне субъектов Федерации.

За Федеральным казначейством закрепляется кассовое исполнение федерального бюджета. Права главных распорядителей средств бюджета, вертикальная подчиненность бюджетополучателей, экономический и организационный контроль - эта область вне деятельности органов казначейства.

Таким образом, в этом году исполняется 10 лет воссоздания в России казначейства. И главная заслуга в том, что казначейская система исполнения федерального бюджета позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств в части обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования; ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения пробега средств от распорядителя до конечных получателей.

1.2. Федеральное казначейство в Российской Федерации: опыт формирования и развития

1.2.1. Динамика создания и развития органов федерального казначейства России

Создание казначейской системы в России как инструмента управления исполнением федерального бюджета началось с января 1993 года. Указом Президента РФ от 08.12.1992 года №1556 в принципиальном, а Постановлением Правительства России от 27.08.1993 года №864 в организационном плане был решен вопрос о создании Федерального казначейства.

В рамках Министерства финансов создается Главное управление Федерального казначейства. Возглавляет данное управление заместитель министра финансов - начальник Главного управления, которого назначает министр финансов. В составе Главного управления федерального казначейства (ГУФК) в настоящее время создано 18 отделов.

Подготовка к переходу на новую систему исполнения бюджета включала кроме создания центрального органа формирование соответствующих территориальных органов. Как известно, в Российской Федерации реализована асимметричная модель государства. В ее составе, как определено в Конституции РФ, республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения. В соответствии с территориальным делением страны сформирована структура органов казначейства, представленная на рисунке 1. 4.

Переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета происходил поэтапно, так как в составе Российской Федерации находится 89 национально-государственных и административно-территориальных образований, а также большое число главных распорядителей средств по федеральному бюджету.

Страницы: 1, 2, 3