Государственный бюджет: структура, значение, особенности в переходной экономике

Проект бюджета на 2001 год предлагается бездефицитным, хотя ликвидация дефицита достигнута частично за счет заведомого занижения части процентных платежей по долговым обязательствам правительства, приостановлением действия законодательных актов в связи с тем, федеральным бюджетам не предусмотрены средства на их реализацию. Таких актов 39 они приведены в приложении 5 к проекту федерального бюджета на 2001 год. Доходы бюджета поддерживаются высокими ценами на мировом нефтяном рынке.

2.6. Основы организации бюджетного процесса РФ. Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие / Л.Г.Баранова, О.В.Врублевская и др. - М.: “Перспектива”: ИНФРА-М, 1998.

Бюджетный кодекс РФ.

Ниже формирование федерального бюджета изложено в соот-ветствии с положением Бюджетного кодекса РФ.

По результатам работы по формированию консолидированного федерального бюджета Министерство финансов РФ и Министер-ство экономики РФ с привлечением других министерств и ведомств готовят Бюджетное послание Президента РФ. В случае необходимости Президент РФ вносит в этот документ отдельные коррективы. С Бюд-жетным посланием на очередной финансовый год Президент РФ выступает в Федеральном Собрании РФ и направляет его для опуб-ликования в печати. Бюджетное послание включает:

* основные показатели социально-экономического развития РФ на планируемый год и среднесрочную перспективу;

* сводный финансовый баланс в целом по территории РФ;

* основные направления бюджетной и налоговой политики;

* проект консолидированного бюджета РФ;

* проект федерального бюджета;

*оценку результатов исполнения федерального и консолиди-рованного бюджетов РФ за предыдущий год и истекший период года, предшествующего планируемому;

* другие показатели, положения, характеризующие стратегию и объемы федерального бюджета на очередной год.

Указанный этап прохождения федерального бюджета носит да-леко не формальный, “представительский” характер, как может показаться на первый взгляд. Важнейший финансовый документ страны - бюджет - вносится на рассмотрение депутатов Федерального Собрания РФ первым лицом государства. Это придает содержанию Бюджетного послания особую значимость, свидетель-ствует о том, что провозглашаемая концепция экономического развития страны одобряется Президентом и гарантируется им.

Рассмотрим основные этапы формирования, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального бюджета.

Процесс формирования федерального бюджета начинается с Указа Президента РФ “О формировании федерального бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации на ... год”, в котором регламентируются принципиальные положения финансово-бюджетной политики; особенности структуры бюдже-та на очередной год; организация взаимоотношений с террито-риями и другие позиции. Следующий документ - постановление Правительства РФ “О разработке прогноза социально-экономи-ческого развития РФ и проекта федерального бюджета на ... год”.

Формирование федерального бюджета организуется и осуществ-ляется Правительством РФ, которое своим постановлением по-ручает Министерству экономики РФ организовать разработку про-гноза социально-экономического развития РФ на планируемый год и уточнение прогноза социально-экономического развития РФ.

Министерство финансов РФ по поручению Правительства РФ организует разработку федерального бюджета на планируемый год и проектировок основных расходов федерального бюджета.

Министерство экономики РФ с участием Министерства финан-сов РФ, других министерств. Государственного комитета по ста-тистике, Центрального банка РФ в десятидневный срок после по-становления Правительства РФ представляет в Правительство основные параметры функционирования экономики страны в планируемом году:

* макроэкономические показатели, характеризующие состоя-ние экономики;

* мероприятия по финансовой и экономической стабилиза-ции;

* другие показатели и материалы, позволяющие уточнить про-гноз социально-экономического развития РФ.

Далее происходят много разных согласований и уточнений между министерствами.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вместе указанными в ст. 192 БК РФ документами вносится на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации не позднее 15 августа текущего года (До 1 октября Правительство и Банк России представляют в ГД дополнительные материалы, указанные в ст. 193 БК РФ). Совет ГД (в период парламентских каникул - ее Председатель) направляет проект в Комитет ГД по бюджету для подготовки заключения о формальном соответствии представленных документов требованиям закона, после получения которого проект направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам законодательной инициативы для замечаний и предложений и в Счетную палату РФ на заключение. Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях.

В первом чтении: ГД обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, проект программы внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. ГД заслушивает доклад Правительства РФ, Комитета по бюджету и профильного комитета, ответственного за рассмотрение проекта бюджета, доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или отклонении проекта. В случае отклонения проекта ГД может передать проект в согласительную комиссию (состоящую и представителей ГЛ, СФ и Правительства РФ), вернуть проект Правительству на доработку или поставить вопрос о доверии Правительству РФ (в последнем случае новый проект бюджета готовит и вносит в ГД новый состав Правительства РФ). При передаче проекта в согласительную комиссию она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик бюджета, после чего проект вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в ГД. По итогам рассмотрения проекта в первом чтении принимается постановление ГД о принятии проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.

Во втором чтении ГД утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фона финансовой поддержки субъектов РФ. Если ГД отклоняет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

В третьем чтении ГД рассматривает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, распределение средств Фонда федеральной поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходов по федеральным целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной программе в пределах расходов, утвержденных во втором чтении; перечень защищенных статей федерального бюджета, Программу государственных внешних заимствований РФ, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программу государственных внешних заимствований РФ.

В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона “О федеральном бюджете на ... год” в течение 10 дней со дня принятия законопроекта в третьем чте-нии. В четвертом чтении текст законопроекта рассматривается в целом.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон “О феде-ральном бюджете на ... год” в соответствии со ст. 105 Конституции РФ в течение 5 дней со дня его принятия передается Совету Феде-рации, где рассматривается в порядке, предусмотренном Консти-туцией РФ.

Рассмотрение Федерального закона “О федеральном бюджете на ... год” Президентом РФ осуществляется в соответствии со ст. 107 Конституции РФ. Закон вступает в силу после его подписания Президентом РФ и со дня его официального опубликования в средствах массовой информации.

Как правило, первой же статьей закона утверждается общий объем расходов и доходов федерального бюджета. Устанавливается предельный размер дефицита федерального бюджета на очеред-ной год: в общей сумме; в процентах к валовому внутреннему продукту; в процентах к расходам федерального бюджета; внут-ренние и внешние источники финансирования дефицита.

Целый ряд статей закона регламентирует Доходы и расходы ка-ждого из бюджетных целевых фондов.

Устанавливается верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на 1 января года, следую-щего за планируемым. Утверждается перечень защищенных статей Расходов федерального бюджета, подлежащих обязательному финансированию в полном объеме. Может быть установлен порядок секвестра расходной части федерального бюджета, условия и за-конодательная основа его введения.

Регламентируются функции Счетной палаты Российской Феде-рации при исполнении федерального бюджета.

Устанавливаются цели, источники формирования и порядок расходования средств Бюджета развития, санкции за их нецеле-вое использование.

Устанавливается целый ряд других положений, регламенти-рующих исполнение федерального бюджета в планируемом году.

В случае, если Федеральный закон “О федеральном бюджете на ... год” не вступил в силу до 1 января планируемого года, Правитель-ство РФ имеет право производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной класси-фикации расходов федерального бюджета ежемесячно в размере одной двенадцатой от сумм фактически произведенных текущих расходов за предшествующий год. Оказание финансовой помощи субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ производится в долях, утвержденных соответствую-щей статьей Федерального закона “О федеральном бюджете” на год, предшествующий планируемому.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения зако-нодательными (представительными) органами власти. Эта стадия бюджетного процесса имеет своей целью выполнение доходной и расходной частей бюджетов: федерального, территориальных, ме-стных (органов местного самоуправления). В процессе исполне-ния бюджета органы исполнительной власти могут вносить изме-нения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации по каждому направ-лению расходования средств.

Важнейшие задачи исполнения бюджета - обеспечение пол-ного и своевременного поступления налогов и других платежей, а также доходов в целом и по каждому источнику, финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в тече-ние того финансового года, на который утвержден бюджет. При исполнении бюджета важное место принадлежит правильному и экономически обоснованному распределению всех видов плате-жей и ассигнований утвержденного бюджета, осуществляемому по бюджетной росписи доходов и расходов - основному опера-тивному плану распределения доходов и расходов по подразделе-ниям бюджетной классификации в форме поквартальной разбив-ки и в разрезе распорядителей бюджетных ассигнований.

Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате получения дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствую-щий бюджет и изъятию не подлежит. Такие суммы называются свободными бюджетными средствами. Решение об их использова-нии принимает соответствующий законодательный (представи-тельный) орган власти по предложению соответствующего испол-нительного органа власти. Свободные бюджетные средства могут быть израсходованы только при условии обеспечения финансиро-вания плановых расходов и зачисления средств, полученных от использования свободных бюджетных средств, в свой бюджет.

Свободные бюджетные средства по решению законодательно-го (представительного) органа власти могут быть: направлены на осуществление различных социально-экономических программ;

вложены в акции и другие ценные бумаги; предоставлены в виде процентных и беспроцентных бюджетных ссуд.

Потери в доходах и излишние расходы не компенсируются из вышестоящего бюджета, за исключением случаев, когда потери вызваны изменением действующего законодательства.

Одновременно с утверждением бюджета на очередной финан-совый год устанавливается размер оборотной кассовой наличности на начало следующего бюджетного года. Сумма оборотной кассо-вой наличности - своего рода резерв, предназначенный для фи-нансирования временных кассовых разрывов. В течение года обо-ротная кассовая наличность может быть израсходована на финансирование временных кассовых разрывов, однако она долж-на быть обязательно восстановлена к началу нового года в утвер-жденной сумме.

Основной принцип исполнения бюджета - принцип единства кассы. Он предусматривает зачисление всех поступающих доходов и средств заимствования на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов и платежей с единого бюд-жетного счета. Кассовое исполнение бюджета осуществляется уч-реждениями банков, в которых открыты счета соответствующего бюджета.

В целях проведения государственной бюджетной политики, эф-фективного управления доходами и расходами в процессе испол-нения федерального бюджета РФ, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием госу-дарственных средств в соответствии с Указом Президента РФ от 08.12.92 г. № 1556 был в принципиальном, а Постановлением Пра-вительства России от 27.08.93 г. № 864 в организационном плане решен вопрос о создании федерального казначейства в составе Министерства финансов РФ.

Казначейская система исполнения бюджетов субъектов Рос-сийской Федерации и местных бюджетов - одно из важных на-правлений совершенствования бюджетного процесса. Переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета обуслов-лен развитием рыночных процессов в российской экономике, со-провождавшихся образованием разрозненной массы коммерче-ских банков. Центральный банк РФ, сосредоточив усилия на вопросах денежно-кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджета. Был серьезно ос-лаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие бан-ки на местах устранились от контроля за использованием бюджет-ных средств.

Наряду с этим законодательное закрепление самостоятельно-сти бюджетов в рамках единой бюджетной системы России осво-бодило местные финансовые органы от обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета. В области исполнения федерального бюд-жета по доходам существовавший порядок характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов на счета фе-дерального бюджета, длительным запаздыванием, неполнотой и расхождениями в предоставляемой Центральным банком инфор-мации, но также разночтениями в порядке распределения посту-пающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней.

В сфере расходов федерального бюджета до настоящего време-ни действующая система носила отпечаток предельно централи-зованной директивной экономики, поскольку допускала их фиксирование лишь на стадии платежа, т.е. когда возможность манев-рирования государственными финансовыми ресурсами уже прак-тически упущена. Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла оперативно получать информацию о кассовых рас-ходах и перечислении этих средств по назначению, а значит, эф-фективно контролировать данные операции. Вследствие раздель-ного учета рублевых и валютных позиций нарушался принцип кассового единства бюджета.

Важнейший элемент бюджетного процесса -- экономический анализ бюджетных показателей: их обоснованности, структуры, динамики, других параметров. Анализ проводится на всех этапах бюджетного процесса -- при формировании, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета. Его осуществляют финансо-вые и налоговые органы; ведомства; органы федерального казна-чейства; контролирующие органы; депутатский корпус; финансо-вые службы хозяйствующих структур и др.

Выводы.

Бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюдже-та, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Федеральный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, проводимой Правительст-вом РФ.

Правительство России исходит из того, что сохранение и укре-пление единого государства возможно только на основе самостоя-тельности федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, уча-стия всех территорий в финансировании расходов федерального правительства через применение единых подходов к формирова-нию доходной части федерального бюджета

Доходная часть бюджета формируется в основном из налоговых поступлений.

Распределение налогов и обязательных платежей и закрепление их конкретных видов за бюджетом определенного уровня обеспечивает не только самостоятельность бюджетов, но и активизирует их роль в проведении государственной региональной политики, составлении прогнозов социально-экономического развития регионов и создании системы доходов каждого уровня власти.

 Осуществление расходов бюджета достигается при помощи бюджетного финансирования. Под ним понимается система предоставления денежных средств предприятиям, организациям и учреждениям на проведение мероприятий, предусмотренных бюджетом. Бюджетное финансирование базируется на определенных принципах, характеризуется специфическими формами и методами предоставления средств.

Анализ существования некоторых фондов выявил ряд сущест-венных недостатков, и прежде всего таких, как межведомствен-ное распыление государственных средств и ослабление государст-венного финансового контроля за их целевым использованием.

С развитием инструмента государственных ценных бумаг дефи-цит федерального бюджета начиная с 1995 г. перестал финансироваться путем увеличения денежной массы. Это позволило обеспе-чить независимость политики Центрального банка РФ от бюджетной политики, что явилось основным фактором снижения инфляции и стабилизации рубля.

Анализ причин бюджетного кризиса показывает, что до тех пор, пока в России не будет полномасштабной системы цивили-зованных бюджетных процедур, существует опасность воспроиз-водства бюджетного кризиса

Современное состояние межбюджетных отношений также тре-бует серьезного реформирования. Практика трансфертов из феде-рального бюджета в бюджета субъектов Российской Федерации не только не привела к выравниванию уровней социально-эконо-мического развития регионов, но и усугубила их различия. Зави-симость регионов от помощи федерального бюджета нарастает.

Важное условие нормального функционирования межбюджет-ных отношений - финансовый контроль со стороны федерально-го центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов.

3. Структура бюджета РФ и Астраханской области.

3.1.1. Структура доходов.

Рассмотрим структуру и объем доходов проекта федерального бюджета на 2001 год (см. таб. 1).

Налоговые доходы составляют 1115,32 млрд. руб. или 93,45% от всех доходов (1193,48 млрд. руб.).

В связи с данной структурой доходов могут быть высказаны следующие соображения.

1) Реально доход от НДС составляет 516,436 млрд. руб. (свыше 43% доходов бюджета!), но из этой суммы в 2001г. предполагается возвратить 91,86 млрд. руб. экспортерам для возмещения части налога, уплаченного поставщикам материалов. Таким образом, в распоряжении бюджета реально оказываются временно привлеченные чужие средства, подлежащие возврату, то есть в каком-то смысле он играет роль банкира. Однако играет эту роль бюджет плохо: вопрос об использовании этих временно привлеченных средств обходится, хотя здесь имеются огромные возможности и настоящие банки всю свою работу строят именно на эффективном распоряжении временно оказавшимися у них деньгами. Что еще хуже, не налажена даже надлежащая своевременная возвратность этих средств экспортерам, что наносит большой ущерб отечественному производству вообще и экспортным отраслям в особенности. Таким образом, вопрос о повышении эффективности использования подлежащих возврату сумм НДС, составляющих почти 8% доходов бюджета, заслуживает внимания законодателей и нуждается в правовом урегулировании.

Таблица 1

2) Нет данных о НДС на импорт услуг (туризм, финансовые услуги и т.п.). Фактически импорт услуг, если не весь, то в значительной части, НДС не облагается из-за несовершенства законодательных норм, что ведет к потере бюджетных доходов и к дискриминации отечественных производителей услуг.

3) Низкий доход от акцизов на ввозимые товары, вероятно, означает, что эти акцизы фактически носят запретительный характер.

4) Относительно низкие доходы от 2-х “единых” налогов (на вмененный доход и при упрощенной системе налогообложения), а также от налога на игорный бизнес позволяют ставить вопрос об отмене их федерального статуса: целесообразно сделать их региональными.

5) Слишком малы поступления от налога на покупку валюты: они соответствуют годовому обороту валютного обмена около 5 млрд. долларов США. При том, что по опубликованным оценкам в России имеется как минимум 80 млрд. наличных долларов, получается, что каждый доллар оборачивается 1 раз за 16 лет (!). Реально валютные обороты многократно выше, но при существующем порядке взимания и учета данного налога банки имеют возможность платить его государству лишь с нетто-продаж, а налог, взимаемый с покупателей валюты по промежуточному обороту, в значительной части оставлять себе. Надо менять процедуру уплаты данного налога. Возможно, есть смысл вернуться к предложениям, которые разрабатывались в Совете Федерации при введении данного налога: взимать его однократно, при ввозе наличной валюты в Россию, причем по значительно более высокой ставке, а не по каждой отдельной сделке во внутреннем обороте.

Неналоговые доходы составят 64,26 млрд. руб. (5,38% доходов). Из них 26,833 млрд. руб. доходов от использования федерального имущества и 31,498 млрд. руб. от внешнеэкономической деятельности (к ней отнесены таможенные сборы и проценты по выданным Россией кредитам иным странам).

Доходы внебюджетных фондов 13,89 млрд. руб. (1,16% всех доходов). При этом из всех целевых бюджетных фондов оставлен лишь один - Минатома РФ.

Рассмотрим структурные изменения доходов в сравнении с 2000 г. Начавшийся экономический подъем и проводимая налоговая реформа в совокупности резко изменят структуру доходов бюджета.

А) Резко (впятеро) сократятся “доходы внебюджетных фондов” по сравнению с предыдущим годом. Но по существу это означает, во-первых, изменение учетной политики (по доходам), во вторых упразднение некоторой самостоятельности Точнее, самостоятельности по ведению расходов. этих фондов.

Можно согласиться с тем, что формирование доходов дорожного фонда за счет налогов от выручки, никак не связанной с эксплуатацией дорог, экономически не было обосновано и являлось чрезмерной нагрузкой на экономику. По сути, это означало высший приоритет дорожного хозяйства над иными секторами экономики, что вряд ли оправдано в условиях системного кризиса.

В то же время формирование целевых фондов за счет привязки их к отчислениям от некоторых доходов - это вполне здоровый механизм создание заинтересованности органов управления Или целых отраслей, находящихся по каким-либо причинам под жестким гос. управлением, например, атомной промышленности. в повышении эффективности своей работы (например налоговых служб). Вызывает сомнения недостаточно мотивированный жесткий отказ от всех бюджетных фондов. Тем более что создаются все же иные скрытые бюджетные фонды (например, 3 таких фонда как фонд регионального развития, фонд компенсаций, фонд развития региональных финансов).

Б) Предполагается, что неналоговые доходы в реальном исчислении упадут в 2001 году на 14% по сравнению с утвержденным бюджетом 2000г. Но в то же время эти доходы должны вырасти (тоже с поправкой на инфляцию) по сравнению с фактически складывающимися исполнением 2000г. на 13% (то есть для 2001 г., выбрано некое среднее между планом и фактом 2000г.).

В) Налоговый маневр 2001г. значителен. По наиболее крупным налогам эти изменения проекта-2001 по сравнению 2000г. выглядят так:

Таблица 2

Изменения налогового дохода проекта-2001 по сравнению 2000г. Составлено по: федеральный закон “О федеральном бюджете на 2000” и проект федерального закона “О федеральном бюджете на 2001”.

3.1.1. Структура расходов.

Найдем Бюджетные приоритеты 2001 г. (в сравнении с 2000 г.) Рост расходов по важнейшим бюджетным направлениям (с приведением их в сопоставимые условия и с поправкой на инфляцию) составляет:

Таблица 3

Рост расходов по важнейшим бюджетным направлениям в проекте федерального закона “О федеральном бюджете на 2001” по сравнению с федеральным законом “О федеральном бюджете на 2000”. Составлено по: федеральный закон “О федеральном бюджете на 2000” и проект федерального закона “О федеральном бюджете на 2001”.

Эти направления можно отнести к относительным приоритетам бюджета, так как прирост расходов на них выше среднего (+12%). Следовательно, в тенденции, исходя из темпов роста расходов, приоритеты бюджетной политики на 2001 год можно определить так: укрепление мира, поддержка экономики, федеративные отношения.

Однако по абсолютным суммам расходов и по их доле в общих расходах бюджета структура приоритетов бюджета выглядит иначе:

Таблица 4

Расходы проекта федерального бюджета на 2001 год Составлено по: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о принятии во втором чтении проекта федерального закона "о Федеральном бюджете на 2001 год", о распределении расходов федерального бюджета на 2001 год по разделам функциональной классификации расходов бюджетов российской федерации.

По-прежнему на первом месте (свыше 1/5 бюджета) остается обслуживание долга. Однако в реальном выражении эти расходы даже упадут на 4%, то есть это направление получило даже отрицательный приоритет по приростам. Это несомненно является достижением общей макроэкономической политики.

Возрастание помощи бюджетам иных уровней связано с суммарной утратой налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации (например, по НДС). Однако основные потери несет малое число Менее 10. Заметная величина “суммарных потерь” субъектов обусловлена снижением так сказать “столичной ренты”, связанной с явно чрезмерной централизацией финансовых и товарных потоков. В отдельные кварталы 1999-2000гг. доля столицы в налогах превышала 40% (при доле в ВВП 15%, а в населении 6%.). наиболее богатых регионов, в то время как рост объемов помощи увеличивает степень выравнивания для большей части субъектов Федерации. Тем не менее надо отметить, что высокая приоритетность расходов, связанных с федеративными отношениями, и по темпам роста, и по объему, достигается отнюдь не бесконфликтно, порождает социально-экономические проблемы на уровне регионов и политические в их взаимоотношениях с центром.

Наиболее ярко разрыв между тенденцией и фактическим положением проявляется в сфере государственной поддержки экономики. Если по темпам роста это направление является вторым приоритетом, то по абсолютной величине расходов занимает лишь скромное 7-е место.

Концентрация расходов на немногих наиболее крупных статьях показывает, что фактически сложившиеся приоритеты имеют подавляющее преимущество перед новыми, закладываемыми в качестве тенденции. Из 25 разделов на первые 3 приходится более 1/2 расходов бюджета (54,07%), на первые 5 разделов - более 3/4, на первые 10 - более 9/10 расходов.

Сам факт такой концентрации ресурсов можно оценить положительно, но действия государства по изменению системы приоритетов должны быть более решительными, иначе еще на долгие годы бюджетная политика сохранит инерционный характер, не позволяющий решить стоящие перед страной, перед государством задачи.

Бюджетная политика в области расходов в ближайшей перспек-тиве будет реализоваться исходя из объема ресурсов, определен-ных в рамках прогноза доходов и источников финансирования бюджетного дефицита.

Процедура составления проекта бюджета должна позволять фе-деральным органам исполнительной власти самостоятельно оп-ределять наиболее важные направления расходования средств внутри отрасли исходя из возможностей бюджета по финансиро-ванию конкретных отраслей экономики и социальной сферы при сохранении общих приоритетов, предусмотренных в проекте фе-дерального бюджета.

Предстоит сделать болезненный шаг - сократить число бюджетополучателей. Наличие более 140 прямых получателей средств из федерального бюджета делает его трудно исполнимым. Бюд-жетные средства должны распределяться по перечню, ограничен-ному количеством федеральных органов исполнительной власти, при этом остальные бюджетные учреждения должны быть включены в состав профильных министерств и ведомств. Это позволит создать более эффективную ведомственную структуру расходов бюджета, строже спрашивать за его исполнение с ограниченного круга министерств и ведомств.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов важно выделить приоритеты расходования бюджетных средств и определить статьи, которые не являются первоочередными и могут быть сокращены в следующем году. Среди расходов приоритетного харак-тера следует выделить следующие:

* социальные расходы, доля которых существенно возрастает в общем объеме бюджета; в структуре социальных расходов также будут выделены приоритеты: расходы на выплату пенсий, культу-ру и искусство;

* военные расходы, уровень финансирования которых сохра-нится. Финансовые аспекты проведения военной реформы будут отражать в первую очередь приоритетное финансирование рас-ходов на оборонные научно-исследовательские и опытно-конст-рукторские разработки. Предстоит осуществить реструктуриза-цию военно-промышленного потенциала при сохранении финансирования наиболее ценных его элементов, а также про-цесса разработки новейших образцов оружия как основы модер-низации Вооруженных Сил. Значительных денежных средств по-требует финансирование затрат на обеспечение выходными пособиями и жильем увольняемых из Вооруженных Сил военно-служащих, без чего не удастся осуществить начальный этап воен-ной реформы;

* расходы на содержание судебной системы, которые должны возрасти, чтобы обеспечить реальную независимость этой ветви власти; полное и своевременное финансирование судебной сис-темы создаст необходимую основу для борьбы с преступностью и коррупцией;

* расходы на реструктуризацию угольной отрасли будут направ-лены на осуществление финансирования ликвидации убыточных шахт и мероприятий по социальной защите шахтеров: реформа механизма бюджетного финансирования угольной отрасли на-правлена на повышение эффективности и усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств на основе заключе-ния договоров между государством и угольными предприятиями, от выполнения которых будет зависеть объем финансирования от-расли.

Расходы целевых бюджетных фондов федерального бюджета.

Подавляющая часть средств целевых бюджетных фондов кон-солидируется в составе федерального бюджета. Данные табл. 5 отражают структуру и объем этих фондов в 1998 г.

Таблица 5

Расходы целевых бюджетных
фондов федерального бюджета на 1998 г. Составлено по: Федеральный закон РФ от 26.03.98 г. № 42-ФЗ “О федеральном бюджете на 1998 год”.

Таким образом, под целевыми бюджетными фондами понима-ется фонды, образуемые в соответствии с действующим законодательством для финансирования отдельных государственных рас-ходов и консолидируемые в составе бюджетной системы страны для обеспеченья полного государственного контроля за поступлением и целевым использованием их средств.

В следующем году многие целевые бюджетные фонды перестанут существовать. Вот, что написано в проекте Федерального Закона “О Федеральном бюджете на 2001 год”:

Выводы.

Таким образом, существенный рост бюджета-2001 предполагается обеспечить главным образом за счет роста доходов от 4 источников: НДС, акцизов на производимые в стране товары, налога на прибыль и от пошлин на вывоз. Причем за исключением пошлин, предполагается рост доходов от этих налогов даже по сравнению с исключительно высоким текущим исполнением. Рост сборов по этим налогам пока не будет действовать угнетающе на производство: во-первых, потому что рост НДС идет за счет перераспределения его в пользу центра от богатых регионов, во-вторых, акцизы связаны напрямую не с размером производственного выпуска, а с материальными затратами, в-третьих, размер налога на прибыль фиксирован на уже сложившемся уровне. В то же время приведенная таблица ясно показывает, что дальнейшие резервы увеличения доходов без угнетающего действия налогов на экономический рост невелики.

Бюджетная политика в области расходов в ближайшей перспек-тиве будет реализоваться исходя из объема ресурсов, определен-ных в рамках прогноза доходов и источников финансирования бюджетного дефицита.

Также, возникнув в 1998 году, многие целевые бюджетные фонды в 2001 году будут ликвидированы. Это связано скорее с тем, что правительство в 2001 хочет получить бездефицитный бюджет и не желает расходовать средства в данных целях.

Средства же целевого бюджетного Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии будут включены в федеральный бюджет. Доходы фонда, как доходы бюджета, а расходы, как отдельной строкой расходов федерального бюджета. Дума поддержала эту инициативу, включив пункт о ликвидации этих фондов в 9 пункт постановление о принятии во втором чтении проекта Федерального Закона “О Федеральном бюджете на 2001 год”.

Вызывает сомнения недостаточно мотивированный жесткий отказ от всех бюджетных фондов. Тем более что создаются все же иные скрытые бюджетные фонды (например, 3 таких фонда как фонд регионального развития, фонд компенсаций, фонд развития региональных финансов).

В 2004 году Правительство России намерено увеличить темпы экономического роста с нынешних 4,5 процентов до 5 процентов, а уровень инфляции снизить до 10 процентов. Об этом заявил премьер-министр Михаил Касьянов , открывая заседание правительства, посвященное рассмотрению основных характеристик федерального бюджета на 2004 год и прогноза социально-экономического развития страны. Снижение инфляции, ожидаемое по итогам этого и следующего года в отличие от предыдущих лет, будет напрямую стимулировать экономический рост в стране и станет серьезным стимулом для расширения доходной базы, подчеркнул он. Кроме того, для увеличения экономических темпов за счет роста производства в перерабатывающих несырьевых секторах промышленности, в налогово-бюджетной сфере принято решение воздействовать на экономику путем снижения налогов. Достижение указанных целей, по словам главы правительства, будет означать переход экономического развития в новое качество.

М.Касьянов также напомнил о решениях по разграничению доходных и расходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы и выразил надежду, что в проекте федерального бюджета будут заложены положения, которые позволят сбалансировать межбюджетные отношения в целом.

Кроме того, премьер-министр обратил особое внимание на важность социальной направленности проекта бюджета 2004 года. По его словам, за прошедшие три года экономика России выросла на 20 процентов, а реальные доходы населения увеличились на 30 процентов. "Бюджет следующего года призван удержать эту ситуацию", - отметил М.Касьянов. Улучшение жизни граждан происходит в основном за счет повышения зарплат и улучшения материальной обеспеченности, продолжил он, однако в социальной сфере все еще остается масса проблем, связанных с медицинским и социальным обслуживанием, которые проявляются как раз при повышении уровня жизни.

К другим приоритетам федерального бюджета председатель правительства отнес модернизацию Вооруженных Сил, перевод части армии на контрактную основу, поддержку науки, образования и здравоохранения.

3.3. Проблемы бюджета РФ и предложения по их урегулированию.

В сфере бюджетной политики направления действий государства закрепляются законом о бюджете очередного года путем фиксации доходов и расходов в рамках функциональной бюджетной классификации (далее ФБК). Ее расходные показатели утверждаются статьей 124 проекта закона по “разделам и подразделам” ФБК с отсылкой к Приложению 11 к закону о бюджете, а также по “целевым статьям и видам расходов” с отсылкой к приложению 12. В то же время доходы лишь учитываются проектом закона “по основным источникам” в статье 24 без явной привязки их к Бюджетной классификации. В результате доходы представлены в законе о бюджете не в том формате, как расходы, и не в той системе, в какой они будут учитываться в ходе исполнения бюджета. Это создает почву для всевозможных неясностей, различных толкований, несопоставимости данных и других нестыковок, затрудняющих возможность контроля за исполнением закона о бюджете.

Между тем нормы действующего бюджетного законодательства разрешают Правительству относительно свободно расходовать остатки бюджетных средств, образующиеся на начало года. Это связано с нечеткостью норм Бюджетного кодекса, в котором отсутствуют описания структуры бюджета года и структуры законов о бюджете года. В тексте самого закона о годовом бюджете (ст. 2) Правительству предоставляется дополнительная степень свободы в расходовании этого остатка без утверждения и даже без уведомления законодателей. В результате полезность отчетов об исполнении бюджета, если бы они и существовали, резко обесценивается, приобретает чисто информационный, а не контрольный характер. Кроме того, как отмечалось, подобной свободой Правительство пользуется и при расходовании сверхплановых доходов. Все это позволяет говорить об отсутствии в России должного законодательного контроля за исполнением бюджета.

Современное состояние межбюджетных отношений также тре-бует серьезного реформирования. Практика трансфертов из феде-рального бюджета в бюджета субъектов Российской Федерации не только не привела к выравниванию уровней социально-эконо-мического развития регионов, но и усугубила их различия. Зави-симость регионов от помощи федерального бюджета нарастает.

В таких условиях необходимы коренные изменения трансферт-ной политики, направленные на повышение финансовой само-деятельности и ответственности регионов, поощрение их собст-венных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании Доходной базы как регионального, так и федерального бюджета, Ускорении социально-экономических реформ.

Предлагается повысить финансовую самостоятельность бюдже-тов субъектов Российской Федерации. Должна возрасти роль и ответственность региональных бюджетов по финансированию ком-плекса расходов, связанных с профессионально-техническим обучением; проведением землеустроительных и природоохранных работ и мероприятий с одновременным отстранением федераль-ного бюджета от финансирования не свойственных ему функций.

При этом безусловным должен быть принцип возмещения субъектам Российской Федерации расходов и выпадающих доходов вызываемых принятием решений на федеральном уровне.

Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет. Очевидна необходимость стимулирования в этом вопросе и регионов-доноров.

Следует исключить практику многоканального финансирова-ния одних и тех же бюджетных потребностей субъекта Российской Федерации. Вся поддержка по текущим бюджетным расходам должна осуществляться только через федеральный фонд финан-совой поддержки регионов по единой методике. В федеральном бюджете следует предусматривать капитальные субвенции, опре-деляемые по единой формуле, направляемые на развитие инфра-структуры субъектов Российской Федерации.

Для повышения заинтересованности регионов в наращивании налогооблагаемой базы и создания условий среднесрочного бюд-жетного прогнозирования на региональном уровне требуется обес-печить стабильность устанавливаемых в рамках межбюджетных отношений нормативов отчислений от Фонда финансовой под-держки регионов. Их следует закрепить как минимум на три года с фиксацией на тот же период удельного веса фонда финансовой поддержки регионов в доходной части федерального бюджета.

Важное условие нормального функционирования межбюджет-ных отношений - финансовый контроль со стороны федерально-го центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. Необходимо восстановить прак-тику проведения ревизий исполнения бюджетов регионов, полу-чающих средства из федерального бюджета по каналам межбюд-жетных отношений. Уклониться от федерального контроля за использованием бюджетных средств можно будет при единствен-ном условии - полном отказе от получения субвенций из феде-рального бюджета и отчислений от общегосударственных доходов и налогов.

Также без понижения уровня инфляции не могут быть успешно использованы затраты бюджета, направленные на социальные потребности. Как показывает мировой опыт, бюджетный дефицит не может превышать 3% валового национального продукта, иначе не может нормально функционировать финансово - кредитная система, а, следовательно, не может проходить переход к рыночным отношениям.

Кроме антиинфляционных методов, необходимо усовершенствовать организацию бюджетной системы, изменить структуру бюджета. Кроме того, необходимо: во первых, уменьшить затраты бюджета на дотации для покрытия разницы в ценах на сырье и энергоносители, на сельскохозяйственную продукцию; во вторых, уменьшить объем централизованных капиталовложений (на него приходится больше чем половина общего объема капиталовложений) за счет расширения госпрозрасчетного самофинансирования капитального строительства; в третьих, решительно сократить затраты на государственный аппарат.

Однако главным в оздоровлении финансов является не столько сокращение затрат, сколько увеличение доходов бюджета. Огромное значение при этом имеет разработка и принятие общего законодательного акта про бюджетную систему, и бюджетный процесс в стране. Например, в США есть специальный закон про бюджетный процесс, на основе которого можно создать самый рациональный вариант бюджета. Так, у конгресс США передается проект бюджета, который разрабатывается аппаратом президента. Конгресс, имея свой научно - исследовательский центр, создает на альтернативной основе свой проект бюджета, который выносится на обсуждение конгресса и общественности. Через анализ, дискуссии, согласовательные комиссии принимается оптимальный вариант бюджета (до 1 октября, когда в США начинается новый финансовый год). Отдельно утверждается доходная часть бюджета. На основе закона про бюджетный процесс становится возможным сокращение уже принятых расходов. Этот позитивный опыт заслуживает внимания и в нашей стране.

Заключение.

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет, являясь всего лишь комплексом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утверждаемых другой, выполняет довольно утилитарную функцию - фиксирует избранный государством стиль осуществления управления страной. Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике является производным продуктом, он полностью зависит от избранного варианта развития общества и самостоятельной роли не играет.

Однако именно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика.

Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любого государства и играет как важную экономическую, так и политическую роль в любом современном обществе.

“Реализация основных идей, заложенных в проекте бюджета на следующий год, позволит существенно укрепить всю государственную вертикаль власти, которая очень пострадала за годы хронического недофинансирования. Если государство начнет выполнять свои обязательства, станет платить по долгам, это будет убедительным примером для всего общества.” Владимиров Г. Бюджет 2001// Экономическая газета - сентябрь 2000 г. - С. 2.

Процесс преобразования бюджетной системы - сложный, длительный, порой весьма болезненный. Тем не менее, начало ему уже положено. И от успешного его завершения зависит ни много, ни мало - будущее всей российской экономики, будущее России.

Список литературы.

Закон РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”.

Проект федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год” http://www.prlaws.sps.ru/ в формате PDF (для Adobe Acrobat).

О принятии во втором чтении проекта федерального закона "О Федеральном бюджете на 2001 год" http://www.prlaws.sps.ru/ в формате HTML.

Федеральный закон “О федеральном бюджете на 2000 год”, федеральный закон “О федеральном бюджете на 1998 год”, Федеральный закон “О федеральном бюджете на 1997 год”. http://www.minfin.ru/ (Официальный сайт Министерства Финансов Российской Федерации).

Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М.В. Романовский и др.; Под. ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - 2-е изд., испр. и переработ. - М.: Юрайт, 2000. - 615 с.

Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. - М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000. / Бабич А.М., Павлова Л.Н.

Курс экономической теории: Учебник / Под общей ред. проф. М.Н. Чепурина, проф. Е.А. Киселевой. - Киров.: Издательство “АСА”, 2000.

Экономическая теория / Под ред. А.И. Добрынина, Л.С. Тарасевича: Учебник для вузов. 3-е издание. - СПб: Изд. СПбГУЭФ, Изд. “Питер”, 1999.

Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов/Л.А. Дробозина, Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова и др.; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000.

Финансы: Учебное пособие / А.М. Ковалева, Н.П. Баранникова, В.Д. Богачева и др.; Под ред. проф. А.М. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика, 1998.

Финансы. Под ред. В. М. Родионовой - М., Финансы и статистика, 1999

Государственный бюджет: Учебное пособие. Под ред. М. И. Ткачук - Минск, Высшая школа, 1996

Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие / Л.Г.Баранова, О.В.Врублевская и др. - М.: “Перспектива”: ИНФРА-М, 1998.

Сумароков В. Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. - М., Финансы и статистика, 1999.

Заключение контрольно-бюджетной палаты Государственной Думы Астраханской области к проекту закона Астраханской области “Об областном бюджете на 2004 год” (второе чтение).

www.budgetrf.ru

Бюджетный кодекс РФ.

Деньги, кредит, банки: Учебник / Под редакцией О.И. Лаврушина. - М.: Финансы и статистика, 1998.

Курс переходной экономики / Под редакцией Л.И. Абалкина. - М.: Финстатинформ, 1997.

Мэнкью Н. Макроэкономика. - М.: МГУ, 1994.

Финансы / Под ред. А.М. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика, 1998.

Финансы, деньги, кредит: Учебник / Под редакцией О.В. Соколовой. - М.: Юристъ, 2000. - 784 с.

Проект федерального бюджета на 2004 г.

Страницы: 1, 2, 3